自1998年《中华人民共和国消防法》颁布实施以来，各地消防部门积极加强消防执法活动，在预防和减少火灾危害，保护公民人身公共财产和公民财产的安全，维护公共安全方面作出了很大的贡献，但是也暴露了一系列相关问题。按照我国相关法律、行政法规之规定，消防部门在行政处罚的过程中，必须依法平等的裁判，公平的处罚违法的公民、法人及其他组织，做到“同样的案件受到同样的处罚”、“同一消防违法行为，不会受到两次以上罚款的行政处罚”，不仅要达到实体上公正，而且还需要通过公正程序达到公正的效果。然而从我国消防法律法规及执法实践来看，消防部门掌握着较多的自由裁量权，所以在实践操作中往往会对行政相对人造成一定的伤害。因此应对消防部门行政处罚中自由裁量权的行使加以合理的限制，才能更好的保护行政相对人合法权益不受损害。
                                　　
　　一、自由裁量权在消防行政处罚中的表现
                                　　
　　行政处罚自由裁量权，指行政机关对行政处罚在法律规定的范围内自主确定与违法行为、违法者特点相适应的处罚，具体包括三个方面：一是自主确定对违法行为是否处罚；二是自主确定处罚的形式；三是自主确定处罚的幅度。消防部门对违法的但尚未构成犯罪的行为掌握着一定的处罚形式与处罚幅度，因此在此问题上有较大的自由裁量权，如我国消防法律法规条文中的“可以并处罚款”、“处警告、罚款或者10日以下拘留”等弹性规定就是自由裁量权在消防行政处罚中的表现形式。具体表现为：1、消防法律、法规中许多条款规定过于笼统，如没有细分违法行为的不同情节应对应的行政处罚。2、消防法律法规中有些条文规定两种以上的处罚形式，如警告与罚款、拘留并存，这让消防部门对之有一定的自由裁量权来选择最终适合哪种处罚形式。3、法律中规定可以对两种以上的处罚进行并处，但没有规定在何种情况下适用并处。4、消防行政处罚应用最多的形式为罚款，而且罚款数额一般较大，上限与下限之间相差很远，在几百到几万甚至十几万之间。
                                　　
　　二、自由裁量权在消防行政处罚中的问题分析
                                　　
　　虽然自由裁量权在消防执法部门的存在有客观必然性，也可起到以儆效尤的作用。然而从我国目前消防立法情况和实践看，行政自由裁量权在消防行政处罚中应用存在失控现象。造成这种状况主要原因有：1、消防法律法规的一些条文规定弹性过大，可操作性不强。2、在消防行政执法过程中由于个人业务及政治素质不高，对消防法律规定不能真正理解其精神实质；或者由于执法人员个人水平、好恶的影响及外来因素的左右从而不能公正客观评价各种具体消防行政违法行为的危害性及个人情况。3、消防行政处罚中自由裁量权未能得到有效的监督与制约。如果没有有效的监督与制约机制，行政就会出现恣意，权力行使就可能侵犯公民的合法权益。如消防执法部门超越法律规定行使自由裁量权；出于不廉洁动机而拖延履行其法定职责，致使公民、法人及其他组织的合法权益不能得到有效及时的保护与救济；滥用其职权重责轻罚，轻责重罚违反法律之公平正义法则。4、缺乏有效的司法救济途径。
                                　　
　　三、对消防行政处罚自由裁量权的正确使用与合理限制
                                　　
　　自由裁量权一旦失控，将对行政相对人造成很大程度损害，同时也违背了立法者的立法意图。行政法的两大基本原则是行政合理性原则与行政合法性原则。行使消防行政处罚自由裁量权应当遵循合理性和合法性原则。对消防行政处罚自由裁量权而言，行政合法性原则主要审查其是否符合消防法律法规，是否超越了法定的职权范围，它要求消防监督机构实施监督管理时不仅要遵循实体法，还要遵循程序法。行政合理性原则主要审查消防机构在法定职权范围之内行使自由裁量权是否行使得合理得当，是否违反消防立法的原意和目的，是否符合公平、正义和公共安全的要求。要符合以上原则，必须正确行使消防行政处罚自由裁量权。要保证正确使用消防行政处罚自由裁量权，则要具备以下条件：
                                　　
　　1、消防监督人员有较强的业务素质，熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，能够正确理解立法意图，有丰富的消防执法实践。
                                　　
　　2、消防监督人员有较强的政治素质和职业道德素质，牢固树立立警为公、执法为民的执法思想，以公共利益为执法的最高利益和最后目的，把对国家负责与对法律负责、对管理相对人负责结合起来，坚持原则，廉洁奉公。
                                　　
　　3、消防法律规范应概念准确，正确体现立法原意。
                                　　
　　然而，在实践中并不容易达到以上条件，如法律不可能周详备至，作为执法活动中的“人”的因素更为复杂，对同一个案件，不同的人作出的处罚决定也不可能完全相同，这就导致了存在不同程度的处罚不当、权力滥用等现象。
                                　　
　　由于在消防行政处罚中存在处罚不当、权力滥用，因此必须对自由裁量权予以合理限制。限制消防行政处罚中自由裁量权滥用的目的不是完全剥夺或取消自由裁量权，而是要使消防部门合法合理的行使自由裁量权。根据我国目前行政自由裁量权的滥用及消防行政处罚的特殊性，结合我国行政法治的现状，笔者认为，防止自由裁量权的滥用应从以下几方面入手：（一）进一步完善消防法制体系。行政权力来自法律的授权，从立法方面规范自由裁量权和范围，则可以从根本上对自由裁量权进行控制，起到事半功倍之效果。结合《消防法》修订，从立法上对消防机构的职责权限作出更明确具体的规定，应尽可能避免使用“可以”等字眼，尽可能减少自由裁量的广度和幅度。（二）加强对消防监督人员的业务素质与政治素质的培养。消防监督人员只有提高综合素质，方能真正理解设立行政自由裁量权的立法目的及精神实质，也才能对行政相对人行为的社会危害性及主观过错给予恰当处罚，从而保证自由裁量权的行使是出于社会公正与公共利益，而非行政执法者个人利益倾向及感情好恶。（三）严格执法程序，提高消防行政处罚中的透明度，公开办案，程序与结果完全接受群众监督。若行政处罚相对人要求查看同类行政案件处理情况，消防部门应尽量满足其要求。进一步完善回避制度、听证制度、重大行政处罚集体通案制度。（四）统一裁量标准，市级消防部门可根据地区特点，制定消防行政处罚自由裁量标准，根据不同的情节、后果、主观等因素来界定具休的处罚“档次”。（五）尝试建立监督与办案分离制度，在警力足够的情况下，监督检查人员不参与到具体案件的调查和裁决。（六）健全消防行政复议制度，拓宽行政复议的范围。行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督，是介于行政监督与司法监督之间的一种监督方式，可以有效制约消防行政处罚中自由裁量权的滥用。（七）行政赔偿制度。《行政诉讼法》将“滥用职权”、“行政处罚显失公正”列入违法之列，这两种情况下，行政行为给相对人造成权利损害的应予赔偿。《行政许可法》中规定国家行政机关的行政行为不当，给相对人造成损害，行政机关依法也应当给予国家赔偿。消防监督执法人员务必要清楚了解这些规定。（八）建立消防行政处罚的回访制度。受到消防部门行政处罚的单位或个人可以通过信访渠道向有关国家机关提出申诉、控告、检举其滥用行政自由裁量权。
                                　　
　　总之，正确运用消防行政处罚自由裁量权体现了消防部门立警为公，执法为民的理念，能从根本上防止消防监督执法中存在的“处罚”转“赞助”、提高许可门槛拉赞助、“赞助”个人化等执法不廉现象的发生，防止消防监督机构滥用权力，从而保障公民的合法权益不受侵犯，保障社会公共安全。

淮安支队　孙　伟

涟水大队　岳　勇