在构建和谐社会的进程中，公安消防部门准确科学地认知法律赋予的行政执法权，这种法律所设定的由执法者在执法权力范围内自由裁量是否实施以及实施何种行为的权力，即自由裁量权。当前，自由裁量权过大已成为执法人员腐败的一个主要原因，笔者结合消防执法工作的实践，对此问题进行探讨，以期对消防执法有所裨益。
一、自由裁量权不当使用的原因
在消防执法中，影响自由裁量权正当使用的既有主观因素，也有客观因素。
（一）影响自由裁量权的主观因素
影响自由裁量权正当使用的主观因素呈多元化状态，执法者个人法律水平的高低已经弱化为非主要因素，权力被执法者作为合法攫取不当利益的手段错误理念成为影响执法公正的主要因素。
一是权力私有化。消防执法权是法律赋予公安消防部门的对违反消防管理秩序的相对人实施制裁的权力，理论上是人民通过立法赋予公安消防部门行使的权力，公安消防机构及其执法人员除了按照法律规定行使权力外，没有任何私有的权力。然而在执法实践中，一些执法人员社会主义法制理念淡薄，把法律赋予的权力、人民的权利看作是自己的权力，作为满足自己私欲工具，奉行有权不用、过期作废执法理念，为填欲壑而恣意枉法，为所欲为，徇私枉法，严重背离立法目的，把消防安全置之脑后。
二是权力利益化。权力利益化是权力私有化的进一步蜕变。权力一旦和利益相挂钩，就大大增加了权力被不当使用的概率。执法权力和不同的利益主体结合，会产生不同的消极效果。在实践中，执法权力和执法者个人结合起来，往往成为高价销售商品、低价购进商品的手段，甚至执法者可能把权力作为无形商品而寻租，权力被肆意滥用，危害性更甚。执法权力和执法部门、单位的利益结合，则往往成为筹措经费、物资、牟取集团利益的手段，这时自由裁量权即使被不当使用甚至滥用，也很容易得到群体的感情认同，实践中也易逃脱法律责任，于是“三乱”现象屡禁不止，花样不断翻新。例如，罚款返还客观上可以缓解公安消防部门经费紧张问题，可是易导致不问情节一律从重、加重处罚，甚至故意设置法律陷阱造成当事人违法而进行处罚，严重背离宽严相济法律政策。
三是权力政绩化。权力政绩化是权力私有化的又一变种。诚然，公安消防部门严格、公正、文明行使消防执法权，可以有效地制止违法行为，消除火灾隐患，实现火灾危害的最小化，无疑是最大的政绩。但权力一旦被执法者作为个人进步的阶梯，就演变为政绩的奴隶，为政绩而弄权。实践中，为突显执法力度，一些地方下达执法指标、罚款指标提升执法数量，一些地方开展集中处罚造执法声势，甚至扩大法律适用范围，对不应处罚的行政管理相对人实施处罚；为树执法形象，有的违反法律程序而名曰“便民措施”，有的降低消防安全条件而名曰开辟“绿色通道”，更有甚者以不妨碍经营为借口而不履行监督检查职责；为得到政绩认可,曲意逢迎，执法措施、方法花样翻新，层出不穷。更有甚者放弃法律原则媚上，为上级有关人员插手经济事物，利用执法权推销消防产品、推荐指定消防工程等，严重损害法律的公正。
（二）影响自由裁量的客观因素
一是法律问题。影响自由裁量权正当使用的重要因素是《消防法》本身存在问题。一是法律概念边界模糊，语义张力过大，给执法人员留下了擅自解释法律适用范围的恣意空间；二是设定法律规范采用的标准不统一，有的条款以行政管理相对人作为设定标准，有的条款以违法行为作为设定标准，使得不同规范之间形成了交叉、包含关系，一种行为适用两种以上规范都符合法律要件；三是仅设定了处罚的种类，没有设定适用的具体条件，给地方立法和执法者留下了较大的自由裁量权。
二是政治影响。政治和法律都是为经济基础服务的，二者是辩证的统一体。在二者之中政治对法律影响和制约作用更大，特别是当法律一旦公布之后，政治的变化更容易渗透到执法活动中，影响带有普遍性、广泛性。在市场经济初期，强调经济发展的同时，如果相关的措施不配套，容易导致简化法律程序，减少消防安全投资，降低消防安全条件，留下火灾隐患。80年代初期建设的商场、市场由于先天消防安全条件不足，很多相继发生了重特大火灾，也折射出在特定的环境下公安消防部门弱化了监督。再如，为了招商引资，许多地方出台了违背安全发展的土政策，消防安全一律开绿灯，日常不得进行安全检查，其结果是很多“三资企业”都受到了火魔侵袭。今天，我们强调人权，反映到消防执法中是对涉及人身安全的场所严把消防安全条件，对违法行为从重处理。当前最大的政治是科学发展、和谐发展、安全发展，坚信依法治国理念，守住安全底线，成为公安消防部门公正执法的必然要求。
三是权力置换。所有的国家机关都拥有法定的权力，不同的国家机关彼此互为监督管理对象，目的是为相互制约，保障秩序。但权力具有自利的本性，各个权力部门为了自身的利益，相互之间形成了彼此弱化管理的默契，其实质是相互权利的互换，危害的是国家利益、公共利益。消防执法权是公安消防机构的法定权利，但在实践中也常常会用降低消防安全条件、对违法行为不予处理等手段，置换其他利益。如为了维护政府、人大、政协等部门对消防事业的关心，在执法中对这些单位的消防安全状况睁一只眼闭一只眼，漠视违法行为；为了减少各种支出，与有关公用事业部门达成默契，互不监督。消防执法权在置换过程中衰减、让渡、放弃，与此同时相关单位的消防安全条件形成了没有制约的自然发展态势。
四是群众意识影响。社会消防安全意识的高低，直接影响公安消防部门依法履行职责。群众的消防安全意识较低时，消防违法行为较多，公安消防部门常用严厉的行政执法政策，加大处罚力度，从重从严处罚违法行为，以教化民众。但相反，群众不知法而违法，受到处罚时就会不理解支持执法，就会行各种不正之风，影响执法。在实际执法中，职务对消防执法的影响更大，身居要职的领导法律意识较低时，会用职务资源干预消防执法，而且这种干预公安消防部门多习惯于通过变通法律、降低条件、减轻处罚甚至不处罚而接受，其对消防执法权的危害甚大。
二、自由裁量权的控制
自由裁量权完全按照法制理性的轨道行使，而不被不当使用客观上是不可能的，我们所要探讨的是如何最大限度减少被不当使用的可能，最大限度地实现法律目的，保障消防安全。科学控制自由裁量是一项系统复杂的工程，在此笔者从消防执法实践出发探究控制措施。
一是教化执法人员，树立社会主义法制理念。法律不能消除自由裁量权，其一旦公布实施后，执法者即成为权利能否严格、公正、文明行使的决定因素。公安消防部门必须持之以恒地开展社会主义法制理念教育，把社会主义法制理念的基本内涵和要求固化到执法人员的世界观、价值观、人生观之中，执法人员才能形成自觉按照法律办事的思维定势，在执法中时慎思权力的行使是否合法、合理、合情，严戒各种诱惑，严格法律程序，严守法律底线，严防权利自腐，确保权力不被滥用，竭力使执法效益最大化、相对人负担最小化，自觉践行执法为民,保障社会安全。
二是改进消防立法技术，压缩自由裁量空间。从立法上压缩自由裁量空间是防止权力不当使用的重要途径。在修订《消防法》时，一是对没有准确内涵的概念可以采用穷尽列举法，或者授权地方人大立法予以明确，防止行政解释或者立法扩张权利；二是尽量采用量化方法代替定性方法设定法律条件，例如可以直接用面积界定较大规模的公共娱乐场所、用摊位界定集贸市场等，防止执法人员曲解法律；三是在立法中，设定法律规范应用统一的标准，减少规范冲突，避免执法人员趋利性选择适用条款；四是设定实施行政处罚时从重、加重、从轻、减轻、免除的法定条件，防止执法畸轻畸重。
三是推进执法科技化，减少权力不当使用概率。消防执法科技化是执法机关及其执法者观念科学化、执法设施科技化、执法管理网络化的动态过程，可以减少消防执法权不当使用的概率。当前，在消防执法中要明确规定执法证据的量化要求，明晰执法设施使用条件，切实减少凭借视觉、味觉、触觉、听觉取证现象，减少事实认定的主观因素。要实行消防执法网络化，防止执法部门、人员自由裁量执法时限，切实减少超期检查、复查、验收，减少压案压卷，挤压权力滥用空间。
四是完善监督制约机制，促进严格、公正执法。权力制衡、权力被监督是防止执法腐败，促进执法公正的重要手段。在消防执法中，首先要完善内部权力制衡机制，要坚持执法事权相分离制度，实行消防设计审核与验收相分离、消防检查权与处罚决定权相分离、技术行政与行政执法权相分离，形成相互制约、相互监督的执法机制；要实行执法权力层级责任制度，切实落实调查人员对证据全面性、真实性负责，审核人员对技术性负责，法核人员对定性适法负责，审批人员全面负责的制度，形成层层负责、逐级把关的执法制度，防止权力过分集中。其次应进一步畅通监督执法权行使的途径。公安消防机构内部建立上下监督、专门监督、网络监督机制，真正做到执法权与利益相分离，与责任相挂钩。外部要全面保障人民群众的知情权、参与权、表达权、救济权，防止执法腐败。
五是设置科学的执法程序，保障执法公正。公开、平等、民主、便民的执法程序本身就意味着法律之公正，它必然有利于防止权力腐败，保障执法权力的正当使用。在消防执法中，应当实施阳光执法，公开执法人员身份、执法依据、取证过程、执法结果，防止“暗箱作业”；执法者和行政管理相对人在执法程序中除法律有特别规定外应当享有平等的知情权，公安消防部门应当保障当事人参与执法的全过程，特别是参与到调查取证、物证鉴定等执法过程，使当事人成为执法公正的见证人；民主要求当事人能充分表达意见及诉求。公安消防部门要切实落实告知制度，说明权利行使的充分理由，设定法定的程序形式，保障当事人完全自由地行使陈诉权、申辩权、救济权，并对当事人的诉求进行认真核查处理；除为当事人利益外，消防部门不得增设非法定的执法程序，实行执法事项承诺制、限时办结制，并且对当事人应当落实诉求多元化渠道、实行瑕疵一次告知补正制度，真正做到权为民所用，利为民所谋。
盐城支队响水大队
