2007年8月，省总队下发的《消防行政办案培训课件》，在其调查取证一节中，规定有“单位或个人性质的判定”这一部分内容。虽然其内容简略，却是对消防行政办案中责任主体性质认定的相对明确的具体规定。详细分析上述规定，笔者认为，现行的消防行政法律规范中存在违法主体和责任主体相分离的现象，正是这一现象的存在，引出了消防行政办案中关于主体性质认定规则的具体内容，所以文章将就违法主体和责任主体相分离的现象做粗浅分析，并借此进一步解释主体性质认定规则的具体内容。
一、违法主体和责任主体相互分离的法律分析。
法律主体一般泛指参与法律关系，并通过实施一定行为引发法律关系发生变化或实现权利义务的社会主体。违法主体就是指因为实施了某些不为法律所认可的行为，进而被认定非法的法律主体；而责任主体则是指对某些被判定违法的行为或事实依照法律将承担相应责任的法律主体。
一般而言，在一个法律部门的规范体系中，“责任自负”是一项基本原则，在此原则下，谁实施违法行为，谁承担相应的法律，也就是说责任违法主体和责任主体是相互重合的。但在法律实践中，违法主体和责任主体相分离的现象不胜枚举，譬如在民事法律中，一个没有民事行为能力的主体对他人实施侵权行为，需要承担民事责任时，就由其监护人所领受，在这样的情况下，行为人即为违法主体，而其监护人则为责任主体。
借用这种观点分析现行的消防行政法律体系，也不同程度存在着这样的现象。假设如果完全依照“责任自负”的原则追究行政责任，势必带来的后果是基本上所有的违法行为由人决策、由人实施或者由集体决策（反映集体意志）、由人实施，那么也就不存在责令单位作为主体承担行政责任的必要和可能。例如，某商场将本商场内的消防安全管理事宜全权委托于某物管公司，在其商场内发现火灾隐患进而进行处罚时，其违法主体就应该为该商场，但是在追究相关行政责任时，该物业管理公司才是真正的对违法行为承担行政责任的主体。
基于以上分析，我们认为在开展消防行政处罚工作的过程中，如何理解总队关于主体性质认定的规则，进而对真正的责任人进行相应的行政处罚，以作警示和训诫，有很强的理论意义和现实意义，一方面，可以帮助我们更好地理解现行法律规范，包括牵涉违法主体的相关民事规定相关内容，另一方面，也同样能够促进执法机关公正合理进行处罚裁决的工作开展。
二、消防行政违法主体性质认定需考量的因素。
由于消防行政主体性质认定的复杂性，在认定过程中一般需要考量以下因素：
1、投资关系。随着社会主体，尤其是经营性的单位投资管理关系的日趋复杂，“挂靠”，“借壳”这种经营和管理方式日益呈现，虽然在许多方面，这种模式不尽规范，但是就确定消防违法行为的主体方面却是一项重要因素。如一些“挂靠”经营单位，个人挂靠国有、集体企业或其他单位从事生产、经营活动，盈亏自负，其违法行为的主体就应以投资关系作为考量标准，应以个人作为违法主体。
2、经营管理关系。在一些违法行为中，实施者往往难以辨明，但是对于实施者造成的危害局面，经营管理者则承担相应的法律责任，如住宅小区发生火灾隐患，根据《物业管理条例》，物业管理公司应对所管理的居民小区等单位的消防安全负责，对其管理范围内发生的消防违法行为，以物业管理公司为违法主体，而不是隐患的具体造成人和事实人，更不能是居民小区业主委员会。
3、利益关系。就消防行政违法行为的实施，从根源上看一般都为利益驱使，那么，利益关系自然也就成为追究违法主体行政责任的重要因素。当然这里的利益关系并不单单的解释为收益，应综合分析确定实施违法行为后的得利方，进而确定违法主体及相关责任。如原为国家或集体所有的企业或其他单位，经改制后已为个人实际买断经营，但仍然沿用原国有、集体单位的名称，并向其上级主管单位缴纳固定的管理费用的，该单位由个人投资，利益也主要归属于个人，对其实施消防违法行为的，应以个人作为违法主体。
4、行为实施者。违法行为的实施者当然是责任人，尤其是在一些涉及单位日常管理中发现的违法行为，“直接责任人”的概念就完全可以理解为行为实施者。
三、消防行政违法主体性质的认定规则。
依据上述分析，结合总队的相关规定，对于消防行政违法主体性质的认定应遵循以下规则：
1、对个体工商户、农村承包经营户、个人合伙经营的，要调取个人身份证明，宜按个人处理。因为从经营的角度，上述主体的投资经营主要由为数不多的个人承担，其投资金额和经营能力相对有限，本着教育警示原则，宜适用相对较轻的低的处罚措施，故宜按照个人处理。
2、法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，因为不具有单位的主体资格，其违法行为应以设立该机构的法人为违法主体。因为从民事法的角度看，该类机构不具备法人资格，在法律上与设立该机构的上一级法人相互成立代理关系，依照代理的权限开展业务、责任承担，其行为后果应归于代理关系的被代理人，故此类违法行为的法律后果应有被代理人承受。
3、对正在筹建中的各种经济组织，尚未经工商核准登记或经上级主管部门批准成立的，由于其在法律上还没有真正的实体，其权利能力和行为能力受到很大的限制，其管理人和责任人也实际由投资一方承担，所以发生违法行为时，其法律后果应以投资主体为违法主体，并以此区分单位和个人性质。
4、无证照经营的，以直接责任人员为违法主体，宜按个人处理。因为在此情况下，法律并不认可无照经营的单位存在，从工商法的角度而言，其消防违法行为在后，主体违法在先，那么消防行政处罚就不能以单位为主体认定违法行为，否则在逻辑上显然与工商法的法律态度相违背。在此类情况下，依照总队要求，应将此情况函告工商部门。
5、对于公司下设的分公司和子公司应区别对待。依据《公司法》规定，分公司应认定为上级公司的内部机构，不具有企业法人资格，其民事责任由上级公司承担；子公司为母公司投资或控股的独立法人，具备企业法人资格，依法独立承担民事责任。所以，就分公司而言，由于其意志受上级公司控制，相关行为的实施一般也由上级公司所安排或布置，违法行为的归责主体也就应当为上级公司。而对于子公司而言，由于其存在独立的法人资格，其经营管理行为相对控股的母公司是相对独立的，至少在一般的经营管理上，我们可以认为，母公司是不参与直接管理或安排业务的，所以，对于子公司，其违法行为应由自身承担。综上，分公司的违法行为应以设立该分公司的公司为违法主体；子公司的违法行为，应以该子公司为消防行政违法中的单位。
6、建筑租赁经营关系中，应结合违法行为的性质对主体进一步区分。
对于涉及建筑的消防审核、验收手续的违法行为，应有出租人承担违法责任，因为一般而言，出租人有法定的向承租人提供不存在权利瑕疵的建筑的义务，其中自然包括建筑的合法消防手续。当然，如果存在承租人明知建筑消防手续不全而承租的情况，就总队规则认为，承租人应承担连带责任。但是，本人认为作为合同关系的一方，并没有承担对于建筑消防手续的义务，因为在合同关系和法律范围内，其义务仅限于承担租金、适度管理，以及在使用过程中不实施违法行为。所以，承租人对承租期间的消防安全管理负责，发生涉及经营管理为内容的违法行为，承租人应承担相应责任，违法责任主体为承租人。
7、在承包关系中，违法主体应具体考量发包方与承包方的关系尤其是投资与经营关系，具体分析。
在发包单位有资本投入的，且不改变其资产属性和单位的性质的情况下，应以该单位作为消防违法主体，承包个人为单位违法中的直接负责的主管人员。在此情况下，发包方与承包方同为违法行为的实施者，也是违法行为逻辑上的受益者，所以不能排除任何一方的主体责任。
在发包单位没有资本投入的，即发包单位仅仅提供营业执照，按约收取固定的承包费的情况下，因被承包企业的经营资本实际由承包者个人投入，且独立自主经营，主要收益归属于承包者个人所有，所以虽然在形式上该企业性质不变，但是实质上，其资产、管理已无异于个人经营，故其违法行为应以承包个人为违法主体。
8、“名为集体，实为个人”的单位一般有两种情况：一是个人挂靠国有、集体企业或其他单位从事生产、经营活动，盈亏自负；二是原为国家或集体所有的企业或其他单位，经改制后已为个人实际买断经营，但仍然沿用原国有、集体单位的名称，并向其上级主管单位缴纳固定的管理费用。这两种情况实际为个人投资，利益也主要归属于个人，与上面一种无资本投入的承包关系没有实质差别，所以，对其实施消防违法行为的，应以个人作为违法主体。
9、根据《物业管理条例》，物业管理公司应对所管理的居民小区等单位的消防安全负责。对其管理范围内发生的消防违法行为，物业公司应该为责任的承担者，故此类违法行为应以物业管理公司为违法主体。居民小区业主委员会不是一个独立的经济实体，不具有对外承担法律责任的能力，不能作行政违法主体。
常州支队防火处法制科
