行政活动的复杂性、主动性，决定了法律不可能将一切行政活动及其事项总揽无余地予以规定，因而在法律的规定范围内，应允许行政主体自由裁量。行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理过程中依据立法目的和公正合理的原则，可以针对同一事实要件自行判断行为的条件，选择不同的处理方式和自行作出决定的权力，包括决定是否采取某种法定措施的权力以及就多种法律效果（或法定措施）进行选择的权力。根据这些规定，行政机关可以根据自己的判断，就决定的内容，执行任务的方法、时间、地点或侧重面，以及是否作为等进行选择，以有效完成行政任务。赋予行政机关自由裁量权，有助于根据具体情况创造性地解决问题，使行政执法更加具有弹性、适应性和效率。但与此同时，也可能因执法人员的非理性而带来一些问题，例如执法不一致、不公平、不明确、不连贯和难以预测，容易导致专断、任意、以己度人等弊端。尤其是行政自由裁量空间过大，常常会带来两种后果，要么是在不知道如何处理的时候该管的不管；要么是想怎么管就怎么管，任意作为。
1998年9月1日，《中华人民共和国消防法》的正式实施给各级公安消防机构的消防行政执法行为提供了法律依据。随后，全国各地都相继制定了配套的《消防条例》等地方性法规，使得消防行政执法进一步规范化、程序化。无论是《消防法》，还是地方性的《消防条例》等，都普遍涉及到消防行政自由裁量的问题。主要表现在限期整改火灾隐患的期限，限期恢复原状的期限，整改火灾隐患的方法选择，警告、罚款、拘留等处罚种类的选择，罚款数额幅度及拘留时限等方面。
随着我国法制的不断健全，群众的法制意识越来越强，对公安消防机构的消防行政执法行为的要求也越来越高。但是在各种消防行政执法行为中，还存在着因为种种原因而滥用消防行政自由裁量权的现象，执法的随意性大，类似该处罚的违法行为不处罚，该从轻的从重处罚，为了达到处罚的目的而责令限期整改火灾隐患的期限过短等情况不在少数。例如，两个单位同样规模的建筑工程未经消防部门验收而投入使用，但是消防部门对这两个单位处以罚款的数额却相差悬殊。又如，一个单位的面积很小的门面房的装修工程未报消防部门审核而擅自施工，另一个单位新建的一幢高层建筑的室内装修工程同样也未报消防部门审核而擅自施工，但是消防部门对这两个单位却处以相同数额的罚款。因此，如何正确行使消防行政自由裁量权，对裁量权的行使进行规范和有效控制，已越来越引起人们的关注。那么，公安消防机构的执法人员怎样才能够正确合理地行使消防行政自由裁量权，防止执法的随意性，确保执法公正，笔者认为应该做好以下几点。
一、消防行政执法人员要提高思想认识
消防行政执法人员必须清醒地认识到，消防行政自由裁量权并不是绝对的“自由”裁量权，并不等于在法律框架内的“任意裁决”，绝不是自由无边、无规则地任意而为，而是“受法律约束”的裁量权。自由裁量权运用不当，不仅损害了法律的权威和尊严，也会给行政相对人造成公安消防机构执法不公的恶劣影响，从而削弱了群众对公安消防机构的信赖，同时也会引起行政复议或者行政诉讼，更容易助长执法人员考虑案件以外的不相关因素，滋生腐败。相反，正确谨慎地运用自由裁量权，有利于保证执法公正，使消防行政行为公正合理，不仅可以树立起法律的权威，使公安消防机构获得群众的广泛信赖，而且在实际工作中也更容易获得群众的支持和协作，从而更好地提高行政效率。因此，作为消防行政执法人员，不论是为自己，还是为公众利益，都应该公正、合理地运用人民群众赋予的自由裁量权。
二、对行政相对人应该一视同仁、平等对待
公安消防机构在行政执法过程中必须严格遵守“法律面前人人平等”的原则。无论是进行何种消防行政执法行为，都必须平等地对待所有的行政相对人，确保同等情况同等对待、不同情况不同对待。各级公安消防机构可以根据本地区的实际情况，在对消防行政执法案例统计分析的基础上，广泛征求各方面的意见，制定一些规定，对罚款数额、整改期限等涉及到消防行政自由裁量的问题予以相对的明确，以确保消防行政行为的统一性，防止在执法过程中出现畸轻畸重的情况。例如对于火灾隐患的责令限期整改的期限，可以根据隐患整改的难易程度、隐患的轻重程度等因素予以相对明确，避免出现期限过短，当事人根本无法按期整改这样不合理的情况出现；又如在罚款数额方面，可以按照违法单位的规模大小、建筑工程的造价、面积、层数、使用性质、火灾危险性等因素来确定一个相对明确的罚款具体数额。
三、消防行政执法行为的目的和动机要正当
任何法律的制定都有一定的目的和动机，其中肯定贯穿着调整某一法律关系的原则和精神，用来实现法律保障正义的目的。只有为了法定的公共目的，行政机关才能行使相应的自由裁量权，否则就悖离了法律的目的、精神和原则，构成目的不正当。这时候，即使行政行为是在法律规定的幅度范围内行使，也可能因目的和动机不当或违反原则而导致行政行为的违法。例如有的消防执法人员发现单位存在火灾隐患后，给予其限期整改的时间很短，正常的人在正常的情况下是无法按时整改的，其实这样做是为了达到处罚的目的，而不是出于消除火灾隐患达到安全的目的，这样一来就违背了制定《消防法》等法律法规的目的。有的公安消防机构出于经济利益的考虑，在实施消防行政处罚时往往乐于采取罚款的处罚形式，这样一来造成的不良后果是轻过重罚或重过轻罚。而造成这种错误倾向的根源就在于执法人员违反了“过罚相当”的原则，执法目的不正确。事实上，违法行为有轻有重，消防行政执法人员要对当事人的违法行为要进行具体问题具体分析，对较为轻微的违法行为只需适用警告、罚款之类的轻罚即可起到行政处罚应有的警示、诫勉的目的，而对一些较为严重的违法行为，光靠警告、罚款不足以引起当事人警觉或者达不道彻底消除火灾隐患的目的，这时候就可以采取责令停产停业，甚至行政拘留处罚之类的重罚。
四、在执法过程中要正确处理好相关因素
行政自由裁量权的行使过程是处理行政行为所涉及的相关因素的过程。这些因素包含两个方面的因素。一是必须予以考虑的因素，主要指法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、行政相对人的情况、经济能力、违法行为起因、行为模式、行为性质、行为后果、违法行为人在规定时间内履行相应义务的可能性、可能阻碍违法行为人履行义务的客观情况等。公安消防机构在进行消防行政执法时应该对这些因素予以充分考虑，全面衡量后才能作出决定。如某单位经理指使电焊工违章电焊而发生了一般火灾，经理和电焊工作为火灾事故责任人，都可以受到罚款的处罚，电焊工是一名来自来自贫困地区的打工者，而经理的经济状况较好，这时候公安消防机构就应该考虑二者的经济情况，对电焊工的罚款数额可以少些，对经理的罚款数额可以多些。又如某单位未按照规定安装火灾自动报警系统，消防执法人员责令其在一周内进行整改，很明显，在规定时间内是不可能完成整改工作的，这样的限期整改的行政行为，就没有考虑客观情况，会造成自由裁量权的滥用。二是必须排除的因素，比如在自由裁量过程中遇到的诸如“人情”、“关系”等因素，如予以考虑也是法律所不允许的，特别是那些请吃送礼、受贿等违法因素更是应该坚决杜绝的。
五、消防行政执法行为必须严格遵守法律程序
在以前相当长的一段时间内，公安消防机构的行政执法都重实体、轻程序。随着《行政处罚法》等一系列法律法规的相继制定，对行政机关的执法行为在执法程序上进行了明确规定，没有法定依据或不遵守法定程序的行政行为无效。公安消防机构在进行行政处罚、消防监督、建筑审核验收、火灾事故调查等行政执法行为时，必须严格遵守明确规定的程序和要求，不得行使法律没有赋予的权力，也不得违反程序和要求来行使权力。特别是在进行消防行政处罚时，要严格按照法定程序，双人进行调查取证，充分、认真听取当事人的陈述和辩解，明确告知当事人其所拥有的权力，在作出处罚决定前说明法律原因和事实原因，对于重大案件或者疑难案件要进行集体通案等。同时，各级公安消防机构要加强内部的执法监督，防止和及时纠正行政执法中的违法行为，防止自由裁量权的滥用。
六、消防行政执法行为要遵循比例原则
比例原则是应行政权的自由裁量的需要而形成的，是自由裁量权行使的底线或最低标准，包括三个子原则：一是可行性原则，也称适当性原则。这是对行政行为的一种目的上的要求，即行政行为的做出要适合于目的的实现，所采取的手段能够实现目的。行政机关在作出行政决定时，如果有多种措施可供选择，就必须选择确实能达到法律目的的措施。比如某单位自动消防设施损坏，公安消防机构只是对其进行罚款的处罚，而不责令其将消防设施恢复原状，那这样的行政行为是达不到整改火灾隐患的目的，也就违反了可行性原则。二是必要性原则。指在所有能够实现行政目的的手段或措施里，应尽可能选择对当事人权益影响最轻微的手段。如某人违反消防安全规定进入生产易燃易爆危险物品场所，可以对其进行警告、罚款或拘留的处罚，如果本来采取警告的方法就可达到制裁和教育的目的，消防执法人员却采取了拘留的处罚形式，这就违反了必要性原则。又如某娱乐场所的营业面积超过技术规范规定的防火分区的面积，可以采取进行防火分隔措施来限制营业面积，也可以安装自动喷水灭火系统，显而易见，进行防火分隔既方便施工，又节约经费，而消防执法人员却要求其安装自动喷水灭火系统，这样做就会给单位造成了较大的经济损失，选择的不是对其影响最轻微的手段，也就违反了必要性原则。三是衡量性原则，也称狭义比例原则或均衡性原则。指行政主体所采取的措施产生的损害，不可以超过达到目的所带来的利益。该原则要求在目的与手段之间保持比例，不致行政机关为了实现行政目的而给当事人权益造成过度损害。如某大学一名快要毕业的大学生因违章使用热得快烧水而导致宿舍发生火灾，其对火灾负有不可推卸的责任，可以对其进行罚款或拘留的处罚，但如果公安消防机构片面为了追求惩戒的目的，不分青红皂白，而对其采取拘留的处罚，会对该学生的学业、就业前途、个人声誉等方面带来极大的影响，应该来说，采取这样的措施所追求的公共利益明显小于该行政行为给该学生带来的损害，因此这样的措施也就违反了衡量性原则。
总之，如何正确合理地行使消防行政自由裁量权已经成为消防行政执法人员不可回避和必须予以认真思考的问题。消防行政自由裁量权的滥用不仅会损害公安消防机构公正严明执法的形象，而且会导致消防行政执法行为的显失公正，这样的行政行为虽然在形式上并不违法，在行为主体、权限、内容与程序方面都符合法律规定，但是违背了法律规定的目的、原则和精神，根据《行政诉讼法》的规定，当行政执法行为显失公正时，人民法院有权直接判决变更。只有正确合理地行使消防行政自由裁量权，公安消防机构才能真正做到严格公正执法，才能真正坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。
南京支队下关大队
