随着消防行政执法工作的日益规范，法律程序成为衡量“依法行政”的重要标准。在保证实体公正的前提之下，遵循既定的程序，如何高效执法成为摆在我们面前的重要课题。为此，笔者结合实际工作，从理论的角度入手，对行政执法过程中纸质法律文书的效力、“发案”的法律含义、复查照片的法律性质、书证的规范性以及时间期限等与程序相关的一些问题作疏浅的分析，以供大家探究。
一、关于卷宗档案文件的效力问题
与传统的办案流程相比，网络给我们的工作提供了一个新的平台，在这个平台，我们实现了更加快捷的公文流转，更方便的公文知照、更透明的办案流程以及更加及时、全面的数据统计。但即便如此，我们传统意义上的纸制文书仍是不可替代的。从行政法的理论出发，法律赋予公安消防机构与其职能相对应的行政执法权，这是一种对外产生约束力的权力。这种权力要以公开的方式执行，就意味着行政相对人可以从外部了解案件的全貌，所以在法律未正式赋予网络文书法律效力之前，这种权力的媒介只能是纸制的法律文书。相反，网络上的公文流转程序在目前阶段仅是消防机构内部的一项工作制度，这种制度对非内部的人是没有约束力的。
对外发生效力的纸制文书记载案件所有的相关信息，是判定一起案件的公正与否的唯一凭证。所以，在发生行政复议、行政诉讼时，判定一起行政案件的裁决是否存在瑕疵也是根据纸制的文书而做出的。从这个角度看，我们必须严格按照程序规范纸制文书的制作，确保每起案件程序合法。
二、行政处罚审批表中如何确认发案时间
案件发案时间的确定，依据总队《关于贯彻实施公安部68号令若干问题的意见》、规定，“‘发案时间’在有前置条件的案件中，应为下发《复查意见书》的时间；对一经发现即可实施处罚的案件，以检查发现时间或下发《责令限期（当场）改正通知书》时间为准。”但是因为分析问题的立场和角度不同，对于“下发”的概念，不同人有不同的理解。
依据相关文件精神和行政执法的相关原理，本文认为这里的“下发”应理解为“送达”。原因有四：一是法律文书因送达而生效，这种效力如前所述是法律文书所代表的法律行为对外的效力，因相对人知悉而成立；二是法律文书的生效，确认了法律文书中所记载的内容在法律上得以认可，在这里，也就是违法行为得到确认即案件发生，故不适用法律文书制作时间；三是“发案”之“案”是指的处罚案，而非违法行为，违法并不必然导致处罚的后果（违法行为只有在法律为其设定了相关制裁措施时才导致处罚的后果），故不适用对违法行为的发现时间；四是发案时间代表了“案”已然发生，“受案”即受理已发生之“案”，“案”发生在前，受理在后，所以也不能适用受案时间。
对于“对一经发现即可实施处罚的案件，‘发案时间’以检查发现时间或下发《责令限期（当场）改正通知书》时间为准”，因为在“一经发现”的前提下，法律即授予了相关的处罚权，也就预示了已经发案。
三、如何确定复查期间照片的法律性质
受案与调查的先后顺序应该是很明确的，即先受案后调查。受案标志着行政执法权启动，伴随的是后续一系列的权力的产生：调查取证、证据保全、强制措施等。调查取证权，是受案后延伸出来的权力，但是复查期间的拍照取证这一行为的性质，我们应如何理解，它是不是取证，又为何在受案之前？
笔者认为，询问笔录、当事人的身份证明、单位主体性质的证明等调查取证是受案后进行的调查程序。相比之下，复查期间的照片并非严格意义上的本“案”的调查证据，联系上文可以理解的是，在《复查意见书》送达之前该“案”并未“发案”，所以拍照是复查行为的一个内容，证明《复查意见书》与事实相符，证明前置条件规定的相关内容是否得以纠正，从而启动处罚案的发生。所以说，复查期间的现场拍照严格意义上区别于立案后的调查取证行为，是复查行为的一个部分。
由此，笔者认为，在卷宗档案中的复查期间拍摄现场照片的拍摄人应为两人，其直接依据应该是公安部73号令的14条，“监督检查人员不得少于两人”，而并非是相关法规规章中“调查取证人员不得少于两人”的规定，同样应当严格遵守。
四、取得相关书证的规范性问题
书证，以其所载明的内容证明案件的情节。书证以及相关证据影印资料的制作必须注明出处、制作时间、取证人，必要时加盖公章缺一不可。这一程序的完整性综合体现了在调查取证过程中的一些法律原理：一是一些原件复印件作为派生证据（与原始证据相对应）应注明出处，以此明确证据源的所在，以供查实；二是注明制作时间，是调查程序先后顺序的反映，如前所述，调查取证只能在立案后进行，同样也是确定派生证据合法性的依据；三是标注取证人、制作人，这是调查取证权限的体现，在案件调查过程中并不是每个人都可以调查取证的，明确取证人也就明确了调查权限和责任；四是要加盖公章，在调查取证过程中，一些行为的确认是以单位名义做出的，在此情况下缺少公章也就代表缺少单位的认可。
违反有关消防安全规定或技术标准构成违法的案件，应将相关规定或标准未摘录（复印）附卷。笔者认为原因主要有三点：一是由于这些案件所依据的法律规范为准用性规范（法律不直接规定内容而是引用其它条文或标准），所以在这些案件中所准用的法律法规、技术标准成为判断违法行为的直接依据；二是消防行政机构在执法过程中有义务告知相对人判定其违法行为的法律法规和技术标准，在处罚裁量时，裁量者也有义务查实、查明上述相关规定，并以此做出裁决；三是行政诉讼法举证责任分配制度规定，在诉讼过程中，法院严格控制行政机关在诉讼环节调查取证，原因就在于，按照“先取证，后裁决”的原则，行政机关在执法过程中有义务完成调查取证工作，其行政行为的实施是有足够法律依据的，由此，我们不难得出结论，消防行政机构在做出处罚时，相关的法律依据和技术标准必须已经查实、查明的，并已然为行政相对人所知晓；最后，从档案保存的角度而言，一个案件卷宗的完整性应该体现为能够反映整个案件的全貌，为不熟知案情的人能够通览全案，作为判定行政相对人违法行为的具体依据自然应当归于案件的卷宗。
五、关于时间与期限的问题
从传统的行政工作的角度看时间与期限的问题，更多的体现了行政办案的效率和为人民服务的宗旨；从法律的程序理念看待这个问题，则更多的体现了法律程序对实体权利的控制和制约。时间的起止预示着实体权利的存亡，譬如，公安消防机构下发《责令限期改正通知书》对执法对象的改正行为做出限期，在此期限内，当事人被赋予改正违法行为的权利，从而排除执法机构对该违法行为的复查和处罚的权力；期限届满次日起，当事人限期改正违法行为的权利消亡，执法机构的复查和处罚权恢复。所以，在执法过程中的相关时间和期限直接影响了实体权利的产生和灭失。
因此，在消防行政执法过程中，应充分理解时间和期限的意义，尤其是对于给予行政相对人一定权利的时间和期限，如改正期限、听证的申请期限等，要充分保证期限的完整。
常州支队防火处
