一、引言
在我国，消防行政补偿制度和消防工作的其它方面相比，起步较晚、发展缓慢。在消防工作中出现的涉及补偿制度的问题缺乏法律依据，补偿程序混乱，处理比较困难。这些问题制约了消防行政补偿的实施，严重影响了消防工作社会化的发展。要建立健全的消防行政补偿制度，推动我国消防工作的全面发展，就必须深入分析我国当前消防行政补偿制度，透彻剖析消防行政补偿制度存在的问题，并通过对比国内外消防行政补偿制度的不同，在借鉴国外先进理论和成熟制度的基础上，结合我国当前消防工作的实际情况，从消防行政补偿制度的各个方面，如补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面，提出完善我国消防行政补偿制度的切实可行的措施和对策。只有不断完善健全消防行政补偿制度，才能大力发展消防工作，推动消防工作的全面社会化进程。
二、我国消防行政补偿制度存在的问题
从我国消防行政补偿制度的现状可以看出，目前我国消防行政补偿法规制定不规范、实施不到位、效果不理想，已经制约了社会经济的发展以及消防工作社会化的进程。具体而言，存在以下几方面的问题：
（1）法律法规的制定比较原则、笼统，难以参照执行。《消防法》中有关消防行政补偿的各项规定只是对消防行政补偿制度提出了一个大概的范围，而没有详细说明各种可能出现的情况。例如，《消防法》规定了对专职消防队、义务消防队所消耗的燃料、灭火剂、器材、装备等进行补偿，却忽略了这些消防队在赶赴火场途中所付的路、桥费等，没有免费条款。又如，各类法律法规中只说明了“按有关规定执行”，却没有对补偿作更明确的规定。而地方性法规和行政规章也是“照猫画虎”，没有具体标准。再如，对自愿主动参加灭火的公民的伤亡抚恤问题，不论是《消防法》还是其它法律规章都没有很好的补偿解释。这就使消防行政补偿工作无法操作，阻碍了消防工作的社会化进程。
（2）补偿主体难以确认。理论上，消防行政补偿的主体就是国家，即各级人民政府，哪一级政府侵权，就由哪一级政府承担补偿责任。但实际中，在日常消防执法工作中出现的涉及补偿的，应由政府承担补偿责任。在火灾扑救中涉及补偿，并不一定由政府承担补偿责任，而是满足上文提出的三个条件，政府才承担补偿责任：一是起火单位没有参加保险的；二是起火单位没有责任或有责任但没有能力承担补偿的；三是火灾责任无法确定，或者是居民家庭火灾。一般而言，由保险公司进行补偿不论是理论上还是实践中都不存在问题；由起火单位进行补偿由于火灾责任的确定有时比较困难、补偿能力更是难以确定使得补偿主体难以确认。
（3）补偿原则不明。消防行政补偿的原则是消防行政补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了相对人合法权益遭受公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。我国现阶段消防行政补偿原则虽然没有规定，但主要是相当补偿原则。虽然我国是发展中的社会主义初级阶段国家，但随着社会经济的飞速发展，国民收入和生活水平的不断提高，综合国力的稳步提升，相当补偿这种观点已经逐渐不适合我国实际的社会情况了。
（4）补偿范围太小。基本上，目前列入补偿范围的，大部分都是因为灭火救援行动造成的物质、经济损失，即有形的财产损失。而对非物质的，或是无法用金钱衡量的损失，不管份额多大，一般均不列入补偿范围。例如，因灭火行动造成的相对人精神上的损失，由于没有法律法规明文规定，所以得不到补偿；或是因公民自愿参与灭火造成他人的损失、专职消防队灭火救援行动造成的公民权益损失、公民自愿参与灭火救援行动造成的公民权益损失等同样也没有列入补偿范围，只是视情况由当事人出于情理而象征性的给予部分资金补偿，这无疑会严重打击公民参与消防工作的积极性，不利于消防工作全民化。
（5）补偿目的不够明确。目前，抚慰性质的补偿是消防行政补偿的主要目的，不论损失大小，均是为了抚慰当事人而给予一定的补偿。狭隘的目的也就决定了无法全面发展消防行政补偿制度，这有悖于建设“和谐社会”的宗旨，也阻碍了消防工作的社会化。如果补偿相对人遭受人身伤亡或精神上的损失，而政府部门却以无实际经济损失而不予补偿，或是企业专职消防队扑救非本单位火灾遭受的物资劳务损失由于没有明确的法律规定而得不到补偿，这显然是不合道义的。现在有的企业申请撤销专职消防队，其主要原因就在于无法负担费用而又得不到补偿。这类问题现在我国消防管理中是十分突出的。
（6）补偿手段单一。消防行政补偿手段虽较其它行政补偿多，但仍是以经济补偿作为主要方式，实际工作中常常是由消防部门拿出经费来替政府支付补偿费用。这不仅给消防部门带来了沉重的经济负担，也浪费了消防部门自身拥有的技术、知识资源。消防部门缺乏将多种补偿方式综合运用的实际能力和经验。例如经济补偿和表扬、嘉奖等补偿相结合，政府部门从工作、生活方面给予一定优惠政策来部分代替经济补偿，针对单位在税收、产业政策方面补偿等补偿手段的综合运用在目前消防行政补偿中都是没有的。
（7）没有明确、统一的补偿标准。没有一个确定的标准，消防行政补偿制度就无法做到真正的公平，从而使得整个消防行政补偿制度无法正确发展。在实际操作中，常常出现的矛盾是由于没有一个统一的标准，使得消防行政补偿不能很好的发挥效用。例如在同一起火灾案件中的两个补偿相对人，生活水平不同，如果依社会价值来决定补偿标准的话，有违平等原则。正是因为没有统一的补偿标准，对同起火灾案件中的两个相对人无法做到合法、合理、公平的补偿，也就无法正确贯彻消防行政补偿制度。
（8）补偿程序混乱。我国消防行政补偿制度目前还不是很完善，法律法规没有规定消防行政补偿的具体程序。公民对消防行政补偿制度又不熟悉，再加上消防队出动灭火带有一定的特殊性，总以为消防队灭火造成的一切后果都是正常的，不可以再索取补偿；或是企业专职消防队是受公安消防部门调动的，有上下级关系在二者中间，所以实际操作程序是比较混乱的，许多权益受害人得不到相应的补偿。
三、完善消防行政补偿制度应采取的对策
（一）应当明确消防行政补偿主体。应当明确消防行政补偿责任的主体是国家，而不是其它主体。其它主体，如保险公司、责任单位的补偿属于民事补偿，是行政补偿的前提。鉴于火灾责任确定比较困难、补偿能力难以确定使得补偿主体难以确认的问题，建议法律法规明确规定对于企业专职消防队、义务消防队扑救非本单位火灾的损失或是公民个人自愿参加火灾扑救的损失，除参加投保的以外，一律由政府先进行补偿，再追究相关单位或人员的责任。这样明确了消防行政补偿主体，使得消防行政补偿顺利实施，补偿对象能够及时获得补偿。
（二）确立消防行政补偿目的。我国目前以抚慰性质为主的补偿目的已经不适应当今社会的发展，不利于调动社会各界参与消防工作的积极性。建议确立以公平为主，并带有鼓励性质的补偿目的。随着社会利益主体多元化的发展，消防行政补偿的目的不能还仅仅是给补偿相对人部分经济补偿，给补偿相对人一点安慰。而应该是朝着以公平目的、鼓励目的等多种目的并存的“多元化”方向发展。比如对于自愿参加灭火救援行动的公民，政府应在补偿其所受到的损失的同时，给予其鼓励性质的补偿，这样就能够调动起公民参与消防工作的积极性。这在完善消防行政补偿制度的同时，无形中也促进了消防工作社会化的发展。
（三）确立合理的消防行政补偿原则。确立了公平为主的消防行政补偿目的，应当确立明确的消防行政补偿原则，是相当补偿，还是完全补偿或是合理补偿。相当补偿原则不能有效的调动公民和社会各单位积极参与消防工作。根据我国目前的经济水平和综合国力，建议在目前以相当补偿为主的基础上，确立完全补偿与相当补偿相结合的原则，并最终实现完全补偿。当前，针对不同的实际情况，适用不同的补偿原则。如对专职消防队参加扑救外单位火灾造成的损失，如果数额较大，可以采取相当补偿原则，如果数额较小，可以采取完全补偿原则。
（四）界定消防行政补偿的范围。对一些有争议的焦点，如精神上的损失补偿问题、非公安消防部队参加灭火造成的损失补偿问题等等，可以通过立法来规范。对涉及消防行政补偿范畴又有待商榷的问题，如公民参加灭火而伤亡、致残的补偿等问题根据实际情况作出明确规定。在这方面，可以借鉴国外的先进经验，如芬兰的《芬兰消防与救援法》中，明确了消防行政补偿的范围，对应该获得补偿的相对人进行了严格的划分和界定，在实际执行中不会出现诸如我国存在的这类情况。目前我国的社会发展和公民意识相比以前有了根大程度的提高，精神损失补偿等等一些以前想都想不到的补偿内容，现在也引起了关注。这种情况下，消防行政补偿的范围也应该适当的有所扩展，应该把公民主动参加灭火救援的劳务补偿，或是公民因参加灭火救援行动而遭受的精神等这些不属于物质方面的补偿都纳入补偿范围。这样，不仅填补了消防行政补偿范围上的不足，也更广泛的符合公民的切身利益。
（五）多种消防行政补偿方式共同实施。一的经济补偿方式随着社会发展和消防工作任务的增加已经不足以维持消防行政补偿制度的顺利实施。当前社会现实情况要求，必须以经济补偿为主，针对不同的补偿对象采取多种补偿方式。如消防队利用少部分资金对积极参与消防工作的单位或个人进行表彰、奖励；也可以利用自身优势，对需要进行消防教育、培训的单位或个人，进行无偿的消防教育、消防宣传、消防培训等方式来部分的代替经济上的补偿；对灭火救援任务较重的企业专职消防队，消防部门可以在经济补偿、无偿支援的基础上，联合政府其它部门对该单位在税收、产业政策方面给予补偿，如江苏南通市开发区联合消防队就免费为加盟企业进行职工培训，这也具有补偿性质。例如某市某消防大队辖区较大，辖区内某企业专职消防队经常受命出动救火。对此，该消防大队就在给予一定补偿费用的基础上，抽时间为这个单位职工进行无偿消防教育，对这个专职消防队队员进行消防培训。这就很好的将经济补偿和其它形式的补偿结合起来。这样，不仅能够让更多社会上的单位或个人对消防部队和消防工作有更深入的了解，拉近了管理者与被管理者之间的距离，增加了消防工作的透明度，增强了二者的合作，更有利于构建和谐社会。
（六）一消防行政补偿标准。要切实落实消防行政补偿制度，就必须有一个统一的补偿标准，才能够在执法过程中有法可依。而实际情况是各地各种消防条例和相关法规都不同程度的存在差异。我国幅员辽阔，经济差距也非常明显，统一标准并不是全国使用一个补偿标准，而是在统一的规定下，分地区建立起区域性标准，如国内几大经济发达地区的补偿标准应一致，西北部、西南部地区补偿标准应一致；也可以同地区按照对象社会价值而定，或是按照当地平均工资水平或消费水平来确定补偿标准，这看上去好像有悖于中国自古以来的“人人平等”的思想观念，实际上是更符合了如今社会的价值观和利益观。有了统一的补偿标准，消防行政补偿制度在实施过程中才能更透明、更公平、更公正，也更加利于公民和监督机构对消防行政补偿制度的监督管理。
（七）明确消防行政补偿程序。行政补偿制度在近几年得到了充分的发展，其各方面相较于消防行政补偿制度都比较成熟。消防行政补偿程序，可以规定由补偿责任单位主动给予补偿，如接受外单位专职消防队灭火救援的补偿；可以规定依申请补偿，如公民参加灭火且遭受了损失，可以依法向国家提出补偿申请；可以规定由保险公司直接补偿，如行驶中的车辆由于非人为因素起火，而该车已经投保，那么可直接由保险公司支付补偿费用；如果应负补偿责任的相对人不给予补偿，那么可以由公安部门申请法院强制执行。同时，应该建立告知程序。对消防部门在防火管理中或火灾现场采取的合法侵权行为，消防部门有义务告知公民有获得补偿的权利以及申请的程序。在时限方面，我国消防行政补偿制度可以借鉴国外，如俄罗斯的实践经验，确定补偿申请的时限和执行的时限，给相对人一个确定的时间范围来执行程序。这就为很好地执行消防行政补偿程序提供了有力的保证。
（八）政府设立专项消防行政补偿基金。政府可以以设立专项消防行政补偿基金的方式，来填补补偿费用支出的空白。由政府出资一部分，其余吸收大企业、财团或个人的捐赠，专门用于消防行政补偿。为了减轻国家负担，还可以通过立法，对易发生火灾的企业或场所实行强制火灾保险，不仅保证了这些危险单位或场所的火灾安全预防落实情况，保险公司还可以从每年的保险收益中拿出一定的资金转入消防行政补偿基金账户，充实消防行政补偿基金。对火灾有责任的单位或个人，应当通过行政处罚和追偿的方式将资金转入到消防行政补偿基金中。设立专项消防行政补偿基金，一方面让社会更了解消防行政补偿这个比较陌生的制度，一方面解决了消防部门代替政府偿付补偿费用的问题。
（九）严格监督消防行政补偿制度。监督管理主要是对消防行政补偿程序和资金的监督和管理。有效的实行监督管理，能够依法执行补偿程序，避免故意拖延时间，复杂化程序，能够使补偿程序更公开、更合理、更高效的执行；能够避免资金的贪污、挪用、截留、回返等情况的发生，避免了“官官相护”和“官民勾结”等问题的出现，能够使消防行政补偿资金更好的发挥作用。消防部门属于政府职能部门，同样也应和政府其它部门一样，在日常工作中，尤其是在关系到公民切身利益和消防部门廉政建设方面的消防行政补偿工作中，受到各级政府监管部门的监督管理。政府有关部门也应切实负起则来，对消防行政补偿制度加强监督管理，确保在补偿实施过程中真正是为人民着想，合法合理的对公民的损失进行补偿。施信于民，才能为消防工作创造出更广阔的空间。
消防行政补偿制度作为我国行政补偿制度中一个重要组成部分，关系着公民切身权益。在法律制度不断健全的当今社会，消防工作要改变以往“只管不理”、高高在上的局面，就必须不断完善消防法律，特别是维护公民合法财产、权利的法律制度。消防行政补偿制度作为众多消防法律法规中的一部分，和公民权益息息相关。完善消防行政补偿制度，有利于公民的参与，有利于调动社会各方的积极性，有利于消防工作社会化的开展，因而也有利于社会稳定的大局，是构建社会主义和谐社会的必然要求。
连云港灌南大队
