一、问题的提出
                                　　
　　在城市住宅小区、广大乡村尤其城乡结合部，有一些小区业主、村民利用自己的住房甚至车库改建的小饭馆、小商店、小旅社、小作坊，它们有不少设在临街的居民住宅楼和自建房屋内，大多设在相对较低的楼层，多半设在一楼。除了这样的小店外，在许多小区、村落内部也还有一些业主开设的营利性店铺，比如棋牌室、台球室、百货店、小中介等等。这些小店面规模不大，给周围居民带来生活上的便利，能够满足小区业主和周边群众的某些需求。但同时，这些场所也会产生一些负面的影响，譬如经营时间过长，影响其他业主的安宁，有的小饭店更会产生烟气噪音等环境污染。当然，更有一些人员相对密集的小场所是我们消防部门监管的重点，如果源头把关不严、日常监管不到位，一旦引发火灾爆炸事故，很可能会给住户带来不利影响，造成生活不便、财产损失乃至人员伤亡，必然会导致诉讼赔偿案件的发生。那么，从法律的角度讲，这些业主把自己的住宅用来从事营利性活动，是否合法呢？法律对他们的经营活动有无限制性规定呢？消防部门是否能给予行政许可？不予许可有无充足理由呢？遇到涉及此类问题的信访如何处理呢……？这些问题已成为基层工作中的一个相对突出的问题。
                                　　
　　二、本文观点
                                　　
　　从笔者实际工作所在的地区及全省火灾形势分析，近两年来发生在住宅改建场所之中的火灾较少，也没有发生过重大人员伤亡事故。因此，本人认为经过消防审验合格并纳入消防监管视线的，反而是那些没有经过审核把关的建筑和场所容易发生意外火灾，导致不应有的事故发生。从严格执法、服务群众的角度来看，笔者认为，住宅用房在符合特定条件的情况下，也是可以改建为经营性用房的。下面，本人从今年10月1日起正式实施的《物权法》的有关规定和实际出发，就这一问题作粗浅的探讨并请各位同行提出宝贵意见。
                                　　
　　《物权法》第77条明确规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房”，但同时规定“业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”也就是说，《物权法》对业主擅自改变住宅的居住用途是提出了限制性规定，从立法原意来看，《物权法》显然不鼓励或是不提倡这种改建行为，但对这种情况也开出了口子，留下了出路和余地。因此，根据这条规定，笔者认为在实际情况中，业主将住宅改变为经营性用房是可行的，但必须符合下列条件：一是没有法律法规禁止性规定。这里的“法律”应当理解为全国人大及其常委会颁布的规范性文件，“法规”应当理解为国务院颁布的行政法规，而不是一些地方性规定。因为，《物权法》是上位法，一些部门和地方性规章作为下位法必须从其规定。当然，对于一般的商品房，目前并没有哪部法律禁止将其改作经营性用房，但不排除以后会出台法律条文，禁止所有权人将一些特殊的房屋改为经营性用房。二是符合业主共同约定和民俗良序。根据《物权法》的规定，业主大会或业主委员会作为小区业主的管理机构，它们制定的管理规约对全体业主都是具有约束力，如果它们基于大多数业主的意思，根据法定的程序制定管理规约，禁止本小区业主将住房改为经营性用房，则个别业主应当遵守。反之，如果经过小区大多数业主的商讨，没有将禁止住宅改建为经营性用房的规定纳入管理规约，那么，在取得业主大会或业主委员会的同意后，就可以将住宅改建为经营性用房。作为农村村民自建用房，则没有业主委员会和业主大会的概念，在符合民法调整范围之内的情况下，符合有关村规民约、遵守民俗良序则也可以将村民住宅改建为经营性用房。三是须经有利害关系的业主同意。“有利害关系的业主”，应当理解为足以受到经营行为影响，导致相邻权受损的业主。其范围要视具体情况而定，一般是指离经营者住宅较近的四邻，如上下水、烟气以及安全问题等影响范围较大或者对影响范围发生争议的，可以提交业主大会、业主委员会或村委会讨论，由他们来决定是否同意经营，或者由他们来确定需要经由其同意的“有利害关系的业主”范围。至于业主其他表示同意的方式，法律没有明确规定，那就可以理解为可以是明示、也可以是默许，可以简单理解为“民不告、官不究”。四是应当合法经营。这里说的合法其实是明确经营责任的问题。房屋所有权人或经营业主在符合上述条件，取得业主同意之后的改建行为、经营行为必须遵守法律法规的有关规定，比如按照法律规定及时申报消防审验、环境评价、卫生防疫等手续，依照法律办理相关的工商登记和税务登记，领取营业执照，接受工商、税务、卫生、公安等部门的监督管理，不能逃避法定的义务。
                                　　
　　三、实际工作中应注意的问题
                                　　
　　根据以上论述，《物权法》对业主将住宅改为经营性用房是有限制性规定的，同时，由于它关系到全体公民，具有特殊的社会影响，各有关部门在对其经营活动进行监督管理的时候应当有别于其他经营者，主要是要考虑有利害关系的业主的意见和感受。作为消防监管部门，我认为，在现实行政许可过程中，应针对改建经营的具体情况，区别对待。主　　要有三种情况：
                                　　
　　第一种，可以改建，需完善手续。此类情况主要针对居（村）民单独自建的民房。此类建筑在实际情况下，主要被改建为旅社、棋牌室、茶楼等，在改建过程中，在安全疏散、防火分隔和消防设施等方面，都能符合建筑设计防火规范的有关要求。如我市江苏大学周边开设的小旅馆、在老城区开设的小茶楼、在农村地区开设小棋牌室等等，都能妥善处理好与四邻的关系，没有发生过纠纷，且近两年来没有发生一起火灾事故。当然，由于大多数村民住宅都是无建设资质的瓦工队伍所建，其安全抗震状况、房屋耐火等级等均难以明确得知，因此，遇有此类情况时，也应慎重对待：首先要确定改建后的使用性质，确保该单体建筑与四邻建筑的防火间距；其次要保证改建后的用途单一，防止有关房屋所有权人居住，导致“三合一”隐患；最后，还要根据该建筑改建后的经营用途加以限制性规定，最大限度地减少不利因素和隐患发生。
                                　　
　　第二种，两可之间，应视情而定。这是实际工作中遇到最多的情况，主要看有利害关系的业主是否同意。在有关业主申报之后，应当及时告知其遵循《民法》的公平原则，妥善处理好相邻权的关系，将影响减少到最低限度，使四邻能够接受。对于如何表示同意，法律没有明确规定。本人以为，为了减少日后纷争，最好采取明示即用书面确认的方式。在实际操作中，消防部门可以引入《合同法》的规定，用一种合同的形式、制作格式文书来表明各方的态度。合同一方为房屋所有权人或经营方，一方为有利害关系的业主，在合同中应当约定改建前后的房屋建筑结构、防震隔热性能、上下水布置、防火逃生措施等等以及经营的项目、营业时间、营业对象等等，对于违约后果，可以约定赔偿方式，或经签约业主的比例同意，可以建议有关行政管理部门对之进行处罚甚至取消其营业资格。
                               
　　以上两种情况，是经过协商、在达成谅解的基础上是可以改建的。消防部门在遇到此类情况时，应尽量予以充分告知相关权利人，让其知晓后果责任。对一些特定的经营项目，应慎重对待，及时与有关职能部门强化沟通，共同把关。在确实符合法定程序、完善申报手续、达到规范要求的基础上，消防部门才可以出具法律文书，作出行政许可。笔者还建议在法律文书中明确载明：“……在消防方面符合要求”等字样，切实“撇清”责任。同时，应明确告知该房屋所有权人到建设、规划等部门依法办理变更手续，到房地产管理部门办理签定租赁手续等等，切实尽到联动责任；如条件允许，还可以采取公示、听证的方式，告知相关业主和利害关系人，尽可能做到完善程序。
                                　　
　　第三种情况：坚决否决，无协商余地。主要是针对将住宅改建为易燃易爆物品使用、储存场所，歌舞游艺娱乐场所等公共娱乐场所等情况。此类场所在《娱乐场所管理条例》（国务院第458号令）第7条中已经明确规定，不得设在居民楼内、居民住宅区和学校、医院、机关周围。因此，遇有此类改建经营项目的，即使利害关系人同意、符合消防技术规范要求，也必须一票否决。当然，除了法律法规明确禁止设置的场所外，笔者认为，在实际工作中也要遵守地方政府的明确规定，并认真予以执行。如镇江市前年即已针对棋牌室出台了《镇江市市区棋牌室管理暂行办法》，虽然这一文件是政府规范性文件，严格地说不是“法律法规”，但消防部门作为政府行政执法机关之一，也应当树立“一片棋”意识，切实执行到位，做好宣传说服工作，防止产生不良后果，导致被动。
                                　　
　　四、结束语
                                　　
　　综上所述，笔者认为，在目前社会发展现阶段、在全省大部分地区、在现实生活中，住宅改变使用性质的情况比比皆是，如片面推卸回避责任、一味予以封堵或置之不理、搞冷处理，不仅不能杜绝这一普遍现象，而且也不利于人民群众的日常生活。而是要本着确保安全、解决问题的原则，从创建和谐社会、关注民生的高度出发，迎难而上、创新举措，在符合基本要求、多方达成谅解、合情合理合法的基础上，充分发挥消防部门的职能作用，对有条件的住宅改建为经营用房的行为应正确地予以引导规范，强化监管。当然，以上所述不过是针对经营业主主动到消防部门申请办理有关行政许可的情况所作出的探讨。而更多的情况是不少没有办理任何消防手续的改建房长期存在，与四邻也相安无事。笔者认为，本着安全第一、生命之上的原则，这更需要我们消防部门根据警力配置、火灾规律等，提前进行研判，进一步明确审核范围和监管责任，不断增强社会防控火灾能力。

镇江支队京口大队大队长