消防监督执法是公安消防部门的法定职责，也是人民赋予的一项重要的行政权力。如何加强对执法权力的监督和制约，从制度上、机制上确保消防执法权力不被滥用，是构建具有消防部队特色的预防腐败体系的重大课题，也是建立“执法为民”长效机制、规范消防执法行为的必然要求，是打造一支廉洁从警、勤政为民的消防执法队伍的治本措施。完善消防执法监督制约机制，其核心就是通过制度创新，把从严治警、执法为民的本质要求转化为具体规定、细化为操作规程，切实做到用制度管权、管事、管人，有效防止权力失控、行为失范。去年以来，南京市消防支队在加强制度改革创新、完善消防执法监督制约机制方面，进行了积极有益的探索。本文结合工作实践，就如何加强消防执法监督制约机制建设提出了初步构想。
一、优化执法程序，确保消防执法的运行过程得到有效控制。严密、科学的程序，是保证执法行为公正、规范的重要前提。为了减少消防执法的随意性，支队以建筑工程审核、验收和开业前消防安全检查等具有行政许可性质的执法内容为重点，分别研究制定了相应的《工作规则》，在现有法定程序的基础上，进一步具体、细化、完善消防执法运行规则，做到明确环节、明确时限、明确要求、明确责任，形成严密、科学的操作流程，保证了消防执法行为的规范有序。以建筑工程审核为例，《规则》从窗口受理、项目分工、现场勘查、图纸审核、技术复核、集体会审、行政审批、内勤登记、窗口出文，每一个环节都规定了十分明确的内容、范围、标准和时间等要求，做到执法操作流程化、标准化、规范化，大大压缩了任何个人在各个环节上随意操弄的空间。同时，设计了受理单、流转单、勘现记录、审核（复核）记录、会审记录、拟文审批单等文书表格式样，每个环节都有人签署姓名和日期，其工作过程和结果都有明确记录，并做到表述格式化，从而进一步细化了工作深度要求，落实了各个环节的工作责任，确保每个“节点”都能得到有效的控制。
二、细化裁量标准，使消防执法权力的运用受到严格限制。我国幅员辽阔、地区间差异较大，国家消防法规往往在某些方面给执法者留下了一定的自由裁量空间或者“空白”区域。合理使用自由裁量权，避免消防执法倚轻倚重，是保证执法公正和执法质量的重要内容。为此，必须在准确理解和把握立法原意的基础上，结合本地区实际，制定细化、明确的裁量标准，尽可能压缩人为操作的“空间”，降低消防执法的“弹性”。近年来，支队先后制定了消防行政处罚量罚标准、火灾隐患判定标准、整改时限确定原则、许可事项受理条件、消防审核验收合格判定标准等操作性很强的量化标准，使得各项消防执法行为的依据更加明确，尺度更加精确。同时，支队还完善了重大事项和疑难问题集体研究制度，明确了集体研究的事项、范围、程序和要求，凡是重大火灾隐患的认定、重大行政处罚案件的办理、重点工程项目的审核验收以及国家标准中依据不明确的，一律通过集体研究决定，任何个人不能自作主张。而且，经集体研究确定的内容将作为今后同类执法行为的参照依据。这样，就有效防止了消防执法因人、因时、因执法对象而异的可能，大大压缩了权力运作的弹性空间。
三、科学分解权力，对消防执法权力形成有效制约。对执法权力进行科学的分解，做到既不影响行政效率，又能实施有效制约，是建立廉洁、高效制度体系和长效机制的重要环节。目前，南京支队的措施主要有：一是普遍分解权力。通过严格落实分级审核、分工审核、分专业审核和审验分离等工作制度，将执法权力相对集中的建筑审核和验收事务逐级、逐项进行分解，扩大和分散参与主体，最大限度防止审批权的集中和垄断，并形成各个环节的相互制约。二是虚化领导权力。尽量减少行政领导在审批事务中的作用，实现消防审批事务专业化。如行政处罚、建审、验收以及火灾原因认定等消防执法事项的决定，全部由专业技术人员进行实质性的审核、复核把关，行政领导仅负责程序性审批，其审批时限为一个工作日（负责审批的领导不在时由其他领导自然替代）。这样，就使领导权力在具体审批事务上被虚化，从而保持相对超脱状态，以利于在宏观上加强监督和控制。三是试行警组合作、交叉互查机制。即以二人为一个警组，负责一定区域或单位的监督管理，且各组适时组织交叉检查，从而防止监督管理对象成为执法者个人的“领地”。
四、强化监督措施，全方位、全过程加强对消防执法行为的监督。权力缺乏监督就会产生腐败。为此，必须对消防执法权力的运作实行全过程监控，确保权力运行到哪里，监督措施就要跟进到哪里。目前，我们采取的主要措施有：一是坚持执法回访。支队制定了执法项目回访制度，即针对每一个建审、验收、开业前检查等许可性执法个案，进行跟踪访查，了解执法人员的服务态度、工作效率和廉洁自律等情况。二是严格执法考评。通过不断改进执法检查考评，加强对所属执法部门及各大队执法过程和结果的监督，不断提高检查考评的实效，发现问题及时督促改正。三是强化督察访查。支队成立了专职督查队并制定了督查工作实施细则，针对执法工作中存在的突出问题，实施不间断督察访查。通过经常性的专项督察、现场督察、明查暗访，及时发现并纠正执法活动中带有普遍性、倾向性、苗头性的问题。四是建立执法档案。上述监督措施的实施结果，全部记入个人执法档案，纳入绩效考核，并与个人的奖惩、任用等挂钩，实现监督结果的刚性运用，从而强化了执法责任的落实，增强了监督的权威和实效。
五、深化警务公开，健全外部监督制约机制。警务公开的目标就是要让消防执法的全部内容和过程公开在阳光之下，彻底消除暗箱操作，自觉接受社会和群众的监督。一是多渠道、全范围公开各项消防执法的依据、权限、程序、纪律以及执法结果。目前，支队主要通过互联网、报纸、受理窗口以及印发执法指南小册子等途径公开上述信息。二是建立新闻发言人制度，定期不定期地向社会公布消防执法工作和队伍建设的重大措施、重大火灾事故、重大火灾隐患和群众关心的消防安全热点问题。三是统一受理信访。支队所有信访投诉统一由政治处受理，支队首长批办，坚持每件必查、有查必报，并定期分析来信来访所反映问题的特点和规律，认真查找执法工作中存在的漏洞和薄弱环节。四是健全警风监督员制度。支队面向人大代表、政协委员、机关干部、企业领导、社会群众等，全方位聘请了150多位警风监督员，通过定期开会、不定期走访、函件或电话访问等形式，主动征求意见，自觉接受监督，不断改进服务质量。
下一步，我们将从以下两个方面进一步探索和落实相关措施：
一、一步科学分解大队执法权力。公安消防大队是具有自主执法权力的基层单位。鉴于目前普遍存在专业人员少、业务不精、工作量大的特点，执法环节简约化，常常出现一两个人办案、大队领导审批的现象，难以在内部形成有效的监督制约，是消防执法监督制约机制建设的难点。初步设想：一是将大队执法权力有限化。目前，大队办理责令停产停业和万元以上罚款的行政处罚由支队专职法制员进行法制审核，但一些较大工程项目的审核、验收在大队难以落实专业审核和技术复核。可以考虑在建审、验收事项上参照行政处罚的做法，一般工程项目由大队直接审批，而较大的项目虽由大队办理，但须报支队专业人员进行技术复核或技术把关，需要明确的是复核和把关人员仅对国家强制性标准负责，不得干涉大队自主执法权力的行使。这样不仅能够避免执法偏差，有利于提高大队执法人员的业务素质，而且保证了国家法定程序的运行。二是组建直属执法大队，负责对全市群众投诉举报、督查发现或者重大疑难案件直接进行调查处理，这样可以最大限度地减少执法阻力，有利于平抑地区间的执法差异，确保消防执法更加公平、公正。三是在部分大队试行交叉合作执法机制。针对我市新华、九龙、平顶山三个企业公安消防大队人员少、业务量小且相距很近的特点，将大队内部的警组合作机制扩大到大队之间运行。在不打破现有编制的情况下，科学进行编组，适当组织交叉执法，做到既有分工又有合作，有利于相互监督制约，并且使执法力量在总体上得到加强。
二、大力推进消防执法信息化建设，不断提高监督制约的科技含量和效率。通过加快消防数字化系统建设，把消防执法的各个环节都纳入计算机管理，实现由“人管人”到“机器管人”的转化，从而使消防执法权的运作更加规范和透明，不仅有利于强化对消防执法的监督，而且可以促进工作效率和质量的提高。目前需要尽快实施的项目有：一是在现有基础上进一步扩大消防电子政务范围，逐步将各项消防执法行为都纳入网上审批或网上备案。尤其要抓紧实施建筑工程消防设计审核、验收的网上流转和审批，切实杜绝“网外循环”。二是开辟并规范运用网上受理群众举报、投诉以及技术咨询的平台，更加密切与群众的联系，更好地接受社会监督。三是建立数字化执法档案。使得通过消防监督数字化系统流转的消防执法事项，都能自动生成个人执法记录，同时对执法检查、督察访查等途径发现的问题亦能及时填写充实，作为对个人绩效考核和执法责任倒查的基本依据。
建立完善的消防执法监督制约机制，是消防部队加强队伍建设、改进执法服务的重大课题，同时也是一项系统工程，不同层级、不同地区、不同时期又有各自不同的特点，加之受既有体制、编制、职责权限以及传统习惯等方面的制约，因而需要我们在实践中不断进行探索和创新。最终目标就是要以确保执法为民为核心，建立健全权责明确、相互配合、制约有效的监督制约机制，确保消防执法的权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里，促进严格、公正、文明、规范执法。
南京支队
