随着我国改革开放和市场经济建设的不断深入和发展，公安消防部队警力不足的现状与社会警务需求急剧增加之间的矛盾日益突出,派出所消防监督工作的推广有效扩展了公安机关对社会的消防监管面，有效遏制了重特大火灾事故的发生。

　　但是，由于我国现行的法律、法规中对公安派出所消防监督职能没有明确界定，派出所消防监督的开展主要依靠公安机关行政命令推动，从而形成了“各级领导重视、基层民警不愿管、不想管”现象，也有的地方公安派出所在消防监督上不作为、乱作为，影响了公安派出所消防监督的制度化、规范化建设，影响了公安派出所消防监督的长远发展。健全完善派出所消防监督职能的法律保障已迫在眉睫，笔者试从以下几方面加以论述：

　　一、消防监督权是国家行政职权的一种

　　消防监督权是国家授予公安机关对社会实施消防安全监督管理的法定权力，是国家行政职权的一种表现形式。消防监督权的具体内容几乎涉及到国家行政职权所有方面，包括行政立法权、行政决策权、行政命令权、行政执法权、行政强制权、行政制裁权、行政监督检查权、行政司法权，其中行政立法权、行政决策权主要是由高层行政机关即公安部（部局）、省厅（厅局）在制订有关消防管理的规章、政策性文件的适用，行政命令权、行政执法权、行政强制权、行政制裁权、行政监督检查权、行政执法权主要是基层公安消防机构在火灾扑救、火灾调整、监督检查、行政许可、消防处罚、行政复议时适用。

　　二、行政执法主体的基本形式

　　行政机关的行政执法权应由具体法律、法规加以规定，做到合法性与授权性相结合。目前，我国法律、法规规定的行政执法主体的情况大致有以下几种类型：一是多数法律、法规明确授权某种行政机关为执行该法律、法规的执法主体，例如《环境保护法》规定各级环境保护主管部门为环境保护执法机关；二是明确授权某种行政机关下属职能机构为执法主体。例如《内河交通安全管理条例》规定“各级交通管理部门设置的港航监督机构是对内河交通安全实施统一监督管理的主管机关”；三是法律、法规授权两个以上行政机关或行政机关与其下属职能机构均为执法主体。例如《渔业法》及其“实施细则”规定渔业行政部门及其所属的渔政监督管理机构可以设渔政检查人员，均有行政处罚权；四是行政执法主体不够明确的，例如《义务教育法》规定对使用适龄儿童、少年就业的组织或者个人，由当地人民政府处理，具体主管机构不明确，因而难以执法，后在实施细则中予以明确。

　　三、现行法律、法规，地方法规、规章中对消防监督职能的规定

　　（一）《消防法》第四条规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。该条明确规定了县级以上公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，由公安消防机构负责实施。这就是法律授权的第二种形式即明确授权某种行政机关下属职能机构为执法主体，因此，《消防法》的执法主体是县级以上公安消防机构。该条规定包含三层意思：一是一般情况下行政机关的内部构成单位称行政机构，行政机构不能对外行文，不能独立行使行政职能，但行政机构在经法律、法规授权后，实际上独立行使行政职权的同时成为行政机关，具有独立的行政法人资格。二是行政职权不可由行政机关自由处分，没有法律依据及依照法定程序，国家行政机关不得增加、减少、放弃或转让其职权，因此行政职权具有不可处分性。三是公安机关的消防监督管理是普遍行政行为。主要是制定行政决定、决议、命令、指令、规范性文件方面，并对下级公安机关及公安消防机构进行领导、对公安消防机构的具体行政行为进行监督，而公安消防机构的消防监督是具体行政行为，是对消防监督管理的相对人（机关、团体、企业、事业单位及公民法人）遵守消防法律、法规、规章、规范性文件情况的监督、检查指导许可和处罚的具体行为。

　　（二）《江苏省消防条例》地方法规的规定与《消防法》的规定基本一致。

　　（三）《江苏省农村消防管理办法》第六条规定：县级以上人民政府公安机关对农村消防工作实施监督管理，并由县（市、区）人民政府公安机关消防部门依法实施。村（居）民委员会应当明确负责消防工作的人员。乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构和公安派出所在公安消防部门的指导下，按照各自职责做好辖区内的消防管理工作。该条对公安机关及公安消防部门消防监督管理职能与《消防法》、《江苏省消防条例》一致，第三款新增了《乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构和公安派出所在公安消防部门的指导下，按照各自职责做好辖区内的消防管理工作，该款规定了乡镇人民政府与公安派出所有消防管理的责任，但与前文所讲的消防监督是两个不同的法律概念。该条款的消防管理在行政法上是属“行政指导”范畴，即行政机关在其管辖事务的范围内对于特定的人、企业、社会团体等运用非强制手段获得相对人的同意或协助，以实现一定行政目的的行为，是行政机关主动、积极服务于社会经济、政治、文化、科技等事业进行的管理活动，通过非强制手段达到管理的目的，一般不采用行政处罚和行政强制执行等处理手段。我国早在50年代就规定国家机关及其派出所机关（街道办事处、公安派出所）对居民委员会及人民调解委员会等实行指导，在日常消防工作中公安消防机构也经常性运用行政指导的管理办法实施消防管理。

　　（四）《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令61号）第四十七条规定：“公安消防机构对本规定的执行情况依法实施监督，并对自身滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为承担法律责任。”该条明确规定对社会机关、团体、企业、事业单位执行“公安部令61号”情况由公安消防机构实施监督。

　　（五）《消防监督检查规定》（公安部令73号）第三条规定：城市（直辖市、副省级市、地级市、县级市以及市辖区）、地（州、盟）、县（旗）公安消防机构具体实施消防监督检查，受理本行政区域内的消防安全重点单位申报，并在确定后报本级人民政府和上一级公安消防机构备案。上级公安消防机构对下级公安消防机构实施消防监督检查的情况进行检查和指导。公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查。公安消防机构应当对公安派出所消防监督检查工作进行业务指导。

　　该条规定有几个方面的内容：1、消防监督检查具体由城市（直辖市、副省级市、地级市、县级市以及市辖区）、地（州、盟）、县（旗）公安消防机构实施，部消防局及非直辖市的各省、自治区公安消防机构不承担具体消防监督职能。2、上级公安消防机构对下级公安消防机构有检查指导的权利与义务。3、公安派出所对特定对象的消防监督职能，不仅仅是消防管理职能。4、公安消防机构对公安派出所消防监督工作有业务指导的义务，没有检查与指导的权利。目前各地公安派出所实施消防监督主要是根据“公安部令73号”的规定再具体制定实施方案的，应该说这条规定对推动全国各地公安派出所开展消防监督检查起到了积极的作用，但本人认为此条规定在法理上还存在许多不完善的方面：1、公安部令73号是公安部的部门规章，其法律效力低于“消防法”，《消防法》已明确授权消防监督执法主体是公安消防机构，而此条规定公安消防机构及公安派出所同时具有消防监督主体资格。2、只有国家法律与法规才有授于行政职权的权力。行政职权具有不可自由处分性，行政机关中不同机构的国家行政职权的分工必须按照国家法律法规并经法定程序授予，这种行政授权的法律概念与行政机关内部行政行为的授权性质不同。如公安部制定的《人民警察使用武器和警具的规定》授权人民警察在执行公务中，可以开枪射击和使用警棍的各种情形；公安部“督察条例”提出警务督察部门对人民警察违法规定的警务督察权，这种授权为行政机关的行政授权。3、行政职能委托与行政许可委托的区别：“行政许可”第二十四条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”因此有一些同志认为公安派出所的消防监督权可以通过委托授权的方式取得，这是对法律概念“模糊”认识。前文已讲过消防监督属行政职权的一种，行政职权的取得只有通过法律、法规授权或依据法律、法规经法定程序委托，这种委托与《行政许可法》第二十四条的规定的委托授权是不一样的。消防行政许可在消防监督中仅仅是九大类行政职权中行政执法权中的一部分，而消防监督职权涉及到行政职权九大类内容的所有方面，所以这两种委托授权的内涵与外延不是同一的，因此不可类推，更不能借换概念。

　　综上所述，消防工作的健康发展，需要进一步规范公安派出所的消防监督行为，进一步明确公安派出所的消防监督职责，以《消防法》修订为契机，完善公安派出所消防监督的法律地位及法律职责，使公安派出所的消防工作真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

无锡支队北塘大队