我国现行的消防法律体系包括消防法律、行政法规、部门规章和地方性法规、规章以及消防技术规范与技术标准。主要由以《中华人民共和国消防法》为核心的消防法律、法规、规章、技术标准等组成。内容涉及行政法、行政许可法、民法、刑法、行政诉讼法等多个方面，从1957年的《消防监督条例》到1998年的《中华人民共和国消防法》，期间消防法律体系得到了充实、完善。但由于受经济、政治、立法经验等各方面的限制，特别是由于整体法制环境和地区发展的不平衡性，消防法律、行政法规、地方法规的规定不同程度的存在或是指导思想上的瑕疵、或是具体条款的冲突、或是规定形同虚设，不能满足实际操作需求。因此出现执法实践中的种种问题：
一、我国消防行政处罚的种类及实施执行中的问题
（一）行政处罚种类的设定问题
《消防法》是我国消防工作的母法，是公安消防机构最根本、最直接的依据，也是其他消防规章制定、修改的依据。根据《消防法》第五章法律责任的规定，我国消防行政处罚的种类有警告、罚款、没收产品和违法所得、责令停止施工、停止使用、停产停业、拘留等共五类七项处罚。在实践执行中一方面有消防法设定的处罚种类和范围偏窄的感觉，使许多违法行为得不到相应的处罚。如《消防法》第四十六条规定，违反易燃易爆化学危险物品监督管理规定的，处警告、罚款或者十五日以下拘留，但没有规定“没收违法所得、没收非法财物”和“责令停产停业”等处罚种类。这给公安消防机构在查处此类违法行为时增加了难度，使违反易燃易爆化学危险物品场所管理的行为难以得到合理有效的控制。再如，“法律责任”部分第四十条至五十三条，只有第四十六、四十七、四十九、五十条规定的情形可以“拘留”，在许多消防违法行为中，不能对单位直接负责的主管人员（包括消防安全责任人）实施拘留处罚，特别是发生重特大火灾后要拘留有关主管人员及责任人员找不到消防法律依据，往往造成处罚力度不够，或者说处罚种类的选择上太少。同时与之配套的法律法规亦不完善健全，使得公安消防机构在行政执法过程中经常处于两难的境地。
另一方面有些处罚种类实施是否能达到预期效果值得怀疑，如警告处罚，立法原意是向违法消防行政相对人发出告诫，使其不再违法。《消防法》规定，单位不履行消防安全职责，经限期改正逾期不改的，仅对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告，或依法予以行政处分。在执法实践中，随着社会经济发展，经济建设不断深入，追求经济利益成为众多企业、个体工商户的第一目标，致使公安消防机构发出的行政警告无法达到其应有的警戒作用；对行政事业单位、国家机关的工作人员违反《消防法》的行为给予行政处分或警告由于没有具体操作规定而难以执行。
再者对一些具体违法行为设定的处罚存在不合理的现象，如《消防法》第四十三条规定，对营业性场所逾期未整改火灾隐患的，可以责令停产停业，但是如果构成重大火灾隐患，按照第四十八条规定，却只能处以警告或者罚款。而对火灾隐患责任人员，只要未发生重特大火灾，往往只能实施责令限期改正、警告、罚款等行政责任追究。这种处罚的设定显然违反了“过罚相当”的原则。
（二）行政处罚的效率问题
从《消防法》第五章法律责任的规定中看出，对涉及易燃易爆物品、场所及其他紧急危险的违法行为可以直接作出处罚决定外，对涉及行政许可事项违反规定、一般火灾隐患的整改及违法行为的处罚，《消防法》都设置了处罚前置条件，也就是说只有在责令限改、到期复查未改时才能处罚，而且处罚的实施程序亦较为冗长。按照我国行政处罚法的规定程序为：对违反消防管理相对人从调查取证、告知听证权利、组织听证会到作出处罚决定。若管理相对人对处罚不服，可以向上一级机关要求复议，再不服，还可以到法院提起行政诉讼。法院维持原判后，如被处罚人仍不履行处罚决定，消防机构还需向法院申请执行。这样一套执法处罚程序耗费了大量的警力和时间，这无疑提高了消防行政执法成本，也不利于消防行政相对人对违法行为的严肃性、危害性及后果的严重性的认识。
（三）行政处罚的可操作性问题
对珠江三角洲、长江三角洲等民营、个体经济十分发达的地区“三合一”企业的整治是长期困扰消防部门的一大难题。主要因为这些地区“三合一”企业点多面广，量大人多，常常是一个乡镇“三合一”企业数千余家，就业员工上万余人，大部分企业使用建筑未经消防审核、验收，功能分区业主自行安排，业主、员工消防安全意识淡薄，灭火器材、设备严重匮乏，火灾隐患比比皆是。若真正严格执法，对逾期不改的企业实施停产停业的处罚，涉及点多面广，量大人多，对当地的经济发展和社会治安产生影响极大，隐患的整改使公安消防机构承受极大的压力，常常陷入两难境地，进则法难责众，退则有法不依，实际上处于有法难依状态。再者，《消防法》第五十一条规定：责令停产停业，对社会生活影响较大的，由公安消防机构报请当地人民政府决定，由公安消防机构执行。实践中需报请当地人民政府决定责令停产停业的企事业单位往往存在重大火灾隐患，公安消防机构已经多次责令限期整改而难以整改，政府考虑财政税收、人员就业、社会稳定等等方方面面的问题，同意停产停业的情况很少。导致公安消防机构在行政执法中出现该停停不了、想停停不了的现象，影响了执法的权威。近几年出现的几起影响较大的火灾事故，均存在上述现象，如湖南常德火灾、河南洛阳东都商厦火灾。
（四）行政处罚的依据问题
随着社会的不断发展，消防工作面临的新情况新问题不断出现，我国相关部门在不间断对消防法规进行立、改、废等完善修补工作，仍然出现消防法规体系的不完善、不一致的现象如：对易燃易爆物品的消防监督工作，国务院344号令（《危险化学品安全管理条例》）规定公安消防机构的职权主要是易燃易爆物品建筑工程消防设计审核和日常消防监督检查，公安消防机构在对其经营、储存的日常监督检查时对其合法性是否需要检查？（因为条例规定由政府经贸部门现为安全生产监督管理部门核发许可证）消防法对违反规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁等环节都有监督、处罚权，而消防法的规定与“危爆条例”规定的职权及处罚幅度差别较大，依据什么？如何处罚？再者对市场、商场、商店销售的油漆、丁烷气、香蕉水等小批量易燃易爆物品的管理缺乏可操作性依据；对民用瓶装石油液化气销售、使用的消防安全条件没有明确具体的规定。
（五）行政处罚的执行问题
消防行政处罚决定作出后执行难也是广大公安消防机构行政执法人员的同感，公安消防机构在实际执法工作中，经常遇到这种情况：责令停止使用、停止施工、停产停业后，有关受处罚的单位和个人，拒绝执行，因不能采取强制措施，导致消防行政处罚失去实际作用。根据《消防法》第五十一条的规定，公安消防机构对反消防法的行为有权作出处罚裁决，但并未明确当事人逾期未履行规定的义务需强制执行时，公安消防机构是否有权强制执行（拘留由公安机关裁决，对经济和社会生活影响较大，由公安消防机构执行当地人民政府决定停产停业除外）。《行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取的措施有①加处罚款②拍卖或划拨③申请人民法院强制执行。但《行政处罚法》及相关法律法规亦未明确规定由谁执行、如何执行，亦即现行消防法律体系中的法律法规没有赋予公安消防机构强制执行权。虽然法律规定可以申请法院强制执行，实践中如果将大量的消防行政处罚都以申请人民法院强制执行来结束消防行政处罚程序，而回避具体问题和矛盾，将会大大降低消防行政的效率及权威，显然也不现实，亦是不负责任的做法。这就导致实践中常常出现责令三停而不停、罚款数额与当事人协商定等现象，更有甚者出现由于难以执行而导致执法程序中断。
二、解决问题的措施
（一）、完善消防法规体系，增强《消防法》的严密性、可操作性和相关法规的配套性
《消防法》作为消防工作的基本法，正在修改完善。笔者认为应改变现行法律的概括性、抽象性、简略性规范形式，更正因袭于立法传统经验的“宜粗不宜细”的倾向，从“粗放型”的政策化原则转向“细密型”法律化规范，使应有的法律规则尽量详尽、准确、具体，与调整的社会关系贴近。根据社会存在的种种现实关系，适当增加相应的处罚种类、扩大处罚的范围，使之能够满足具体操作需求。同时合理配置规范结构，消防法和其他法律规范一样，无论在总体结构上，还是在必要的具体制度条款上，都应合理恰当地配置法律规范所要求的假定、处理和法律后果三个要素，使规范结构完整、简明、疏而不漏，一般性、典型性法律行为或关系模式既有概括性和透明性，又有具体的针对性和操作性，保证消防法有明确的着力点和控制力。从而确保消防法作为消防工作基本法的确定性、严密性和操作性等法律特征，增强规范的硬约束力，提高社会适用的安全有效的价值。
（二）、适当增加行政强制措施，完善强制执行程序，提高消防行政效率
明确公安消防机构在行政处罚中采取强制措施的执行权力，以维护消防行政行为的公权力、执行力，提高消防行政效率。如：“对于无法确保消防安全的紧急情况下，公安消防机构可以采取包括暂时停产停业或者暂时停止使用、停止施工以及查封、扣押在内的紧急措施，对经济和社会生活影响较大的，同时报告当地人民政府。”根据《消防法》的规定，公安消防机构从事的消防监督管理是一种行使行政管理职权的行政行为，必须执行国家有关行政管理法律法规。依据《消防法》及《行政诉讼法》的有关规定：公安消防机构行使行政管理职权时所作出的行政行为需要采取强制执行措施，迫使消防行政相对人履行义务时，是以申请人民法院强制执行为原则，法律另有规定为例外。这种体制实践中使“行政处罚在行政复议、诉讼期间不停止执行”原则规定落空，客观上限制了公安消防机构的行政效率的提高，影响了消防行政行为的权威性、严肃性；当然，将强制执行权力回归公安消防机构同时，相关法律法规应从强制执行的原则、程序范围、法律责任等方面进行明确规定，进而防止强制执行权的滥用，独断专横，给当事人的合法权益造成损失。
另一方面，向人民法院申请强制执行后，法院的答复期限、不同意执行，行政机关是否可以上诉、执行费用如何计算、如何解决等一系列问题都应作出统一规定，而且在此期间，相对人如果存在消防安全隐患如何保障消防安全？这些问题的解决应以相关法律法规具体明文规定为原则，使有关行政机构有规可依，有章可循。
（三）、实现消防法的现实性与前瞻性有机同一
我国现行消防法自颁布不久就有消防工作者要求进行修改和完善，主要由于消防法技术上的不足、内容上的遗缺和运作力度的疲软所导致，消防法作为关涉每个单位、每个家庭、每个人而具有普遍性的基本法，现行消防法的修订要仔细研究中国近几年来社会消防关系发展变革的实际情况，综合考虑地域的差异和经济发展的不平衡性，又要考虑、研究社会经济发展的必然趋势，借鉴国内外先进的、有益的、能适应我国国情的有效做法，通过酝酿、研讨和理论上的争鸣创新，形成渐趋共识的立法建议，使新修订的消防法既能有效调整社会生活中各种领域的消防关系，又能为社会的变革、经济的发展设定基本的法律导向，从而使之具备一定的稳定性和导向性，这是法律生命力的重要表现和保证。
镇江支队防火处建审科
