当前，我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，经济结构处于转轨变型的关键时期，社会结构急剧变动，新旧体制交替并存，各种利益和矛盾相互交织，这既给消防事业的发展带来了新的机遇，又给消防工作带来了严重的挑战，经济快速发展与消防工作严重滞后的矛盾越来越突出。《中华人民共和国消防法》第三十九条明确“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查，认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。火灾扑灭后，起火单位应当按照公安消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供火灾事实的情况。”如果说火灾损失核定在计划经济和“一大二公”的经济与社会背景下还能适用的话，随着国有经济股份化、市场主体多元化和社会体制复杂化，导致火灾损失核定更加难于确定。
首先，我们要明确火灾损失核定与火灾统计的关系。火灾损失核定是认定火灾等级的重要依据，又是关系到火灾责任人是否被依法追究法律责任的重要条件。火灾损失核定是对每起火灾损失的定量分析，运用统计方法核定的财产损失。火灾统计的目的是通过研究客观发生的、大量的火灾现象的数量，来揭示出产生、发展、和变化规律及其本质特征，进而正确地认识火灾规律，制定消防法律和对策，进行科学的消防管理。因此基本作用是从火灾现象总体数量去认识火灾规律，是对火灾宏观上的把握，进行定性分析。因此我们得出以下结论：火灾损失核定作为火灾统计的基础数据，其每起火灾损失核定的真实性客观性直接影响全局即统计的客观有效性。在此，结合实际工作中遇到的一些问题谈谈自己对火灾损失核定的浅薄想法，不对之处敬请批评指正。
第一部分：存在的问题
一、核定工作的繁杂性。
客观因素：由于火场情况千差万别，烧毁的财物涉及到生活的方方面面，种类价格繁杂多样，给火灾损失核定带来了诸多不定因素。很多火场破坏严重，现场残骸难以保存，对于被烧损物品的核定需耗费大量的人力和时间，增加了消防部门工作的难度。人为因素：有些发生火灾的单位为了逃避责任追究少报漏报损失；现在还有许多火灾涉及到赔偿问题，受灾户故意多报、谎报现象突出，并且一口咬定有关帐本已在火灾中烧毁或丢失，甚至有些个体户根本没有帐本，消防部门明知是谎报却没有依据可以处理。公安部37号令《火灾事故调查规定》中规定“第25条火灾损失应当由受损单位或者个人如实统计，并由受损单位或者个人签字盖章后报公安消防机构。”和“第27条任何单位和个人不得干扰火灾损失核定工作，不得谎报、瞒报、虚报和漏报火灾损失”，在奖惩中并没有明确规定谎报、瞒报、虚报和漏报火灾损失的当事人应该负有的法律责任。
二 、核定数据与实际损失的差别较大。
首先，核定财产损失是按照行业标准《火灾直接财产损失统计方法》进行的，核定结果作为统计资料保存。由于运用统计方法核定的财产损失数量与当事人所需要的数字差别太大，而这种核定又是法定的有权核定，容易产生争议。其次，消防部门核定的财产损失，在实践中仅限于直接财产损失，不能完全落实《消防法》关于核定财产损失的职责，而对受灾户来说，间接财产损失对当事人利益的影响是无可估量的，究竟如何核定的问题越来越突出。
三、专职火调人员数量偏少。
由于消防部队警力不足，长期以来各级领导对火灾调查不重视，专职火调人员数量偏少，加上日常消防监督工作量的不断加大，很难专门抽时间去钻研火调业务，火调能力的创新与提高更无从谈起。再加上火灾调查工作是一门实践科学，要求从事此项工作的人员必须具备一定的经验，具备相关的能力。而恰恰因为火调工作艰苦和清贫，又涉及到的责任重大，造成这个岗位的人员流动性较大，普遍缺乏经验。特别是火灾损失核定更是往往统计加估计，流于形式。有些甚至于受到一些地方领导的行政干预，随意性很大。
第二部分：问题的解决
一、明确火灾损失不作为索赔依据。
（2000年9月5日）公复字〔2000〕9号文中提出“火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定，是调查处理火灾事故的一个环节，其本身并不确定当事人的权利、义务，不是一种具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。”消防部门在具体案例中要明确告知当事人火灾损失不作为索赔依据，这样可以避免很多矛盾。
二、注重时效性。
对任何火灾的调查工作，都必须注重第一现场的勘查，务必要树立保护好第一现场的意识。火调人员尽量在第一时间赶赴现场，按照“4431”的程序展开工作。及时了解情况询问当事人，给下一步的原因认定打下基础，火灾损失核定也要及时。要与火场值班一样建立火调值班制度，配备交通工具，确保火调人员在第一时间内赶到火灾现场开展调查工作。
火灾损失核定人员要迅速向起火单位或受灾户发放火灾损失申报表，宣传国家有关火灾统计的政策，限时进行申报，并结合火灾现场勘查的情况，及时认真负责地核定火灾损失，确保火灾损失统计的准确性，减少行政诉讼和民事纠纷。建议要限时进行申报火灾损失，严防故意破坏现场当事人窜供等情况发生。
另外要求第一到达火场的中队指挥员，应该注意发现和保护起火部位和起火点。对起火部位在灭火时，特别是扫残火时更不要轻易破拆或变动物品位置。应尽量保护燃烧后物体的自然状态，如果仍有燃尽的危险，应用开花或喷雾进行控制。
三、引入中介组织。
在火灾直接财产损失核定工作中引入中介组织的做法引起了越来越广泛的关注。一些公安消防机构让具有评估资格的专业中介组织对火灾直接财产损失情况进行核定，以弥补公安消防机构的不足。由于火灾直接财产损失核定结果往往牵涉到民事赔偿纠纷以及是否追究有关责任人刑事责任和量刑轻重的问题。在操作过程中要注意执法行为合法性的问题。
执法行为的合法性包括实体合法和程序合法两方面。实体合法就是在法律明确授权的前提下，执法机关对执法当事人做出的处理决定要严格符合法律的具体规定。程序合法就是执法行为应当严格遵守法定程序。在实践中应当注意以下几个问题：
(一)受委托的中介组织必须具备法定资格。
火灾直接财产损失核定这一行政程序一旦进入特定的司法程序，检察院、法院对其要求极高，它要求核定主体必须达到合法性专业性的统一，其作出的核定结果才是最具权威性的法律效力。因此，公安消防机构在委托之前，必须核实中介组织是否具备法定的资产评估资格及其资产评估范围。
(二)委托方应当是公安消防机构。
火灾直接财产损失核定是公安消防机构的一项工作职责，引入中介组织的做法只是公安消防机构为了弥补自己的不足。引入中介组织的委托方应当是负责火灾事故调查的公安防机构，而不是火灾事故的任何当事人。中介组织的评估报告也只应当对公安消防机构负责，而不是对火灾事故当事人负责。
(三)中介组织不是万能的。
很多火灾核定人员认为凡是损失核定都可以委托中介组织。其实不然，对灭失性物质的核定就存在明显的问题。相关规定中没有谈及对灭失性物质的核定，如果受灾户不愿或故意不提供原始凭证，中介组织也显得无能为力。本地一起火灾由于灭失部分无法核定，请中介组织核定时，根据《江苏省涉案财产价格签证条例》第二十一条规定“对已经灭失或者形态已经发生改变的涉案财产，可根据办案机关（机构）认定的证据材料，比照价格签证基准日同类实物形态的价格水平进行价格签证”，该条例明确必须要由办案机关即消防部门认定的证据材料。就是说对于火灾中灭失性物质的核定即使是中介组织核定，也必须以消防部门认定的证据材料为准。如果消防部门无法认定，则无从核起。笔者就遇到过一次火灾中当事人提供虚假的凭证几十张，都是外地的进货单，消防部门牵扯大量精力去异地核对凭证的真实性有效性，最后取证是虚假凭证，对此中介组织也无法核定。
四、提高火灾调查人员业务素质。
火灾事故调查权是《消防法》授予公安消防机构的法定职责，我们每一位消防火调人员都必须站在“执法为民”的角度去看待火灾调查工作，加强重视的程度提高火灾调查法制观念。特别是对有争议、易引起复议、诉讼的火灾，牵扯到索赔的火灾损失核定，更加要细心认真。火灾调查是一门实践科学，业务水平的提高离不开实践经验的积累。在这方面，消防部门应扩大调研范围，加大业务指导力度。召开大型火灾现场会，用真实的现场带动火调人员钻研业务的积极性，避免因业务能力有限造成不必要的误判。全面提高火调人员的素质在培训内容中要包括：专业知识、语言知识、逻辑知识、心理学知识、笔录知识等方面的培训。
五、成立专家组。
可以利用本地人才资源，吸纳有关方面的专家成立火调专家库，比如有关电气、物价、金融、房产、保险、法律顾问等方面，针对不同的火灾特点组成个案专家小组。也可以与邻近地区的火灾调查人员加强交流，互相借鉴经验，无疑会提高认定火灾原因、火灾损失核定的准确性。
第三部分：建议
一、修改有关规定。
建议将《火灾事故调查规定》中火灾损失的核定修改为火灾损失的统计，并明确火灾统计的目的、程序，规定受损单位和个人的义务。火灾统计的目的包括为分析、研究火灾规律提供统计资料，为惩治刑事犯罪、处理火灾责任人提供依据两方面内容。火灾损失的统计程序应为：受损单位和个人应如实向公安消防部门申报火灾损失，提供受损财产和证明财产种类、数量、价格等信息的证据，公安消防部门应当依照火灾损失统计的规定作出火灾损失统计。明确火灾统计的目的既有利于公安消防部门自身职责的履行，又防止火灾当事人在民事纠纷中将火灾统计结论作为依据，符合民事诉讼中民事主体举证责任的规定。规定受损单位和个人的义务，有助于火灾损失的统计。
二 、明确难以核定的灭失部分的处理方法。
江苏省总队拟定出台的文件也是可借鉴的一种方法，“委托依法设立的价格鉴证等机构进行火灾财产损失价格鉴定的，可作为公安消防机构火灾损失核定的依据。对火灾中灭失、当事人又不能提供充分证据的财产损失，可以不纳入核定。今后，凡出具《火灾损失核定书》均应注明“本损失核定作为公安消防机构火灾损失统计的依据，不直接作为当事人之间民事赔偿和保险理赔的依据”。这给火灾损失核定工作带来有力的依据，对今后火灾损失核定工作减少了许多不必要的麻烦。还可以与公安机关联合整治打击谎报案件，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第60条“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：第二项伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的”，依法进行处罚，相信会收到很好的效果。
三、推进火灾公众责任保险。
火灾公众责任保险是以被保险人因火灾造成对第三者伤害所依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。发生火灾后大多数单位无力承担对火灾受害人的赔偿责任，最终往往是由政府承担对伤亡人员灾后的救助和经济赔偿。特别是一些火灾涉及群体利益，赔偿金额巨大，如果受害人得不到及时赔偿，极有可能引发群体性事件，影响社会稳定。充分利用保险业的经济补偿和辅助社会管理功能，进一步发挥保险在火灾防范和火灾风险管理方面的作用，在各地加快组织实施火灾公众责任保险工作。发展火灾公众责任保险，通过市场化的风险转移机制，用商业手段解决责任赔偿等方面的法律纠纷，可以使受害企业和群众尽快恢复正常生产生活秩序，对于切实保护公民合法权益，促进社会和谐稳定具有重要的现实意义。积极发展火灾公众责任保险，是建立和完善社会主义市场经济体制、协调经济社会安全发展的必然选择，是完善消防安全监管和建设社会保障体系的重要举措，有利于充分发挥保险的经济补偿和辅助社会管理功能，提高社会的火灾风险管理水平，有利于预防和化解社会矛盾，减轻政府灾后救助负担。
总之，火灾损失核定是一个复杂的工作，要做的合法合理不仅需要很强的敬业精神还需要更多经验和理论指导，仅仅凭借以上几方面的论述不能解决很多实际问题，加之由于经验和理论的不足，文中观点有所欠缺，只是希望在探讨中能给大家一定的启发，望读者指正。
镇江支队润州大队
