一、前言
《消防法》、《火灾事故调查规定》中明确公安消防机构在火灾事故调查工作中的主要职责和任务一是调查、认定火灾原因；二是核定火灾损失；三是查明火灾事故责任。但是目前在火灾事故调查方面存在较大问题，相关法律法规的不合理，造成火灾事故责任认定的随意性。本文就火灾事故责任认定中存在的问题进行探讨，并提出加强和改善火灾事故责任认定监督机制的途径。
二、火灾事故责任认定概述
火灾事故责任认定，是公安消防机构在查明火灾事实后，根据有关单位、个人违反消防法律法规的行为与火灾事故之间形成的法律上的因果关系和由因果关系形成的以权利义务责任为内容的法律关系做出的法律评价，是火灾事故调查的重要工作。公安消防机构应当根据火灾原因、火灾损失等调查情况，查明火灾事故责任，制作《火灾事故责任书》；《火灾事故责任书》自作出之日起七日内送达有关当事人。火灾事故责任认定不是一种确定当事人权利义务的独立的具体行政行为，故不属于行政复议和行政诉讼范围，当事人对火灾事故责任认定不服的只能依法向火灾事故责任认定的上一级公安消防机构或其主管公安机关申请重新认定，重新认定决定是最终认定。鉴于其是对既已存在的火灾事故的因果关系、权利义务的法律关系的法律评价，因而具有直接的证明作用。因此，可以作为公安消防机构、公安机关、司法机关及纪检监察部门追究有关责任的具有法律效力的直接证据。
按照现行的火灾事故调查规定，公安消防机构在调查火灾时，必须以《火灾事故责任认定书》方式对火灾事故责任作出认定，同时将火灾事故责任分为直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任四类。而笔者认为，上述四类责任从法学的角度来看，既不严谨，定性也不准确。同时，在实际操作中也难以施行。
查明火灾事故责任的最终目的在于分清事故责任，为承担行政、民事责任、刑事责任提供依据。从当事人承担民事责任的角度讲，由当事人、相关责任人提起诉讼，由法院裁定，对造成重、特大失火罪的要追究刑事责任的火灾，移送司法机关，由检察院提起公诉；从承担行政责任的角度讲，可以通过行政机关直接给予处行政处罚或者行政处分，涉及党纪政纪的由纪检、监察部门划定；行政责任由政府安监、法制部门作出，实现其责任认定，而不需要单独再作出火灾事故责任认定。这样既达到了落实责任的最终目的，也体现了法治精神，还便于实际执行。
三、火灾事故责任认定存在的问题
一是火灾事故调查队伍不稳定。火灾事故调查队伍不稳定，严重影响着火灾事故调查工作的正常开展。目前，全国从事火灾事故调查工作的专、兼职人员相当少，但是专业、换岗频繁，加上受火灾事故调查工作脏、累和责任重大，且时刻都可能成为被告等因素的影响，一些火灾事故调查人员想方设法离开火灾事故调查工作岗位，专业素质难以提高，骨干难以保留，火灾事故调查队伍呈现青黄不接的状况。
二是火灾事故责任认定人员业务素质不高。火灾事故责任认定是一项专业性、技术性、政策性很强的基础性工作，涉及较多领域，对从业人员的业务素质要求较高。然而目前全国专门从事火灾事故责任认定的专业技术人员却少之又少，要承办全国所有火灾，显然难以胜任，保证办案质量更是无从谈起。火灾事故调查人员的业务素质不高。突出表现在：现有的火灾事故调查人员大多数是"半路出家"，没有系统学习火灾事故调查专业知识，认定火灾原因；使用、填写火灾原因认定和火灾事故责任认定等文书很不规范；有的为避免火灾原因认定和火灾事故责任认定引起麻烦，对可能引起经济索赔民事诉讼的火灾事故不出具《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》，而是一拖了之；有的在认定火灾原因和火灾事故责任时，受行政干预，故意颠倒因果关系，影响到双方当事人的权利和社会的稳定。
三是火灾现场勘查仪器不足、痕迹物证分析鉴定比例较小。目前公安部消防局火灾物证鉴定中心仅仅只有沈阳所和天津所两家，加之各级消防部门缺少独立的办案经费，影响火灾事故调查工作的科学性、准确性。直接导致存在火灾事故调查人员在调查火灾时只能凭经验、凭主观意愿办事，原因没找准、责任分不清，拖延了调查时间，错过了调查最佳时机。导致火灾事故责任的不认定。
四、改善火灾事故责任认定监督机制的建议
一是提高执法人员的素质，确保公正执法。加强和完善火灾事故责任认定的监督，必须强化其监督机制，完善其监督体系。要加大对业务职能部门的岗位责任监督，在消防执法过程中，建立完善内部监督机制，健全各种内部规章制度，完善权力的分解和制约，防止出现以权谋私、收受贿赂等不正之风。加强和完善事故责任认定监督，监督主体必须熟悉和掌握消防行政管理的法律、法规。消防执法人员必须学习掌握与自己执法工作密切相关的法律法规，做执法守法、用法护法的模范。要加强对执法人员的思想政治教育、法律政策教育和岗位业务培训，积极促进消防行政管理的科学化、民主化、制度化。强化责任，实行量化管理，促进消防监督的进一步加强和完善。
根据《中华人民共和国消防法》第三十九条的规定，“……公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”火灾扑灭后，公安消防机构必须查明火灾原因，对火灾事故责任作出认定，这是一种积极的法律行为。公安消防机构因其本身的特殊性，国家赋予其特殊权力，火灾事故发生后，要运用自己的专业知识，利用专门的仪器、设备，就与火灾原因和责任有关的专门问题作出技术性结论。公安消防机构必须对这次火灾的原因和事故责任作出认定，不是调查取证有困难就可以不用管的，因为这是其不可回避的法定职责。但是，在事故调查过程中，每一步都必须严格依法办事。当然，火灾事故责任认定结果肯定会涉及到一些人的权利义务关系。然而，只要完全依照法定程序，掌握充分的证据证明自己的观点，即使当事人对事故责任认定的结果有不同看法，只要有坚实的法律作后盾，消防机构也不会处于尴尬境地。
二是加强消防机构内部的监督机制。为预防消防执法失去监督导致腐败的滋生，我们应当结合消防执法工作情况，适时开展内部监督检查。（１）全面落实执法责任制和执法过错责任追究制度。依据《消防监督岗位职责及考评办法》，确定各职能部门的执法权限、责任和目标，把执法责任分解落实到每个执法单位和个人。对负有执法过错责任的消防执法人员及领导，严格按照公安部《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》予以追究。（２）切实遵守消防听证制度。严格按照法律程序进入听证程序，严格按照《行政处罚法》的规定进行案件的听证工作，按照《听证操作程序》、《听证流程》和《听证纪律》，保证消防行政执法工作的合法性、准确性和规范性。
三是建立、强化外部监督机制。在西方国家，行政立法监督主体包括:议会、法院（行政法院）、专门机构（如宪法委员会）、行政机关、公民及社会组织等。应该说在任何民主政治国家，这些监督主体都具有合法的监督权力和功能，但英、美、法等国的特色就在于，法律提供充分条件，使这些监督都能较好地承担起监督功能。笔者认为当前我国公安消防机机构应借鉴西方的经验，加强社会各种监督主体的监督职能。社会监督的主体虽没有国家强制力可以凭借，不能直接产生法律后果。但是，强有力的社会监督能够产生很大的威慑作用，并可以直接对消防机构及其公务员的政治前途产生影响。充分发挥新闻舆论和人民群众的监督作用。这是外部监督体系的基础环节。社会舆论不仅是民意的反应，而且对民意还具有强烈的导向作用，因而，舆论监督的能力很强。当前要鼓励适当开放新闻舆论对消防执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评论，发挥中央电视台《焦点访谈》式的作用。建立完备合理的新闻法律制度，规定新闻媒体的权利及其在监督消防执法是的独立自主性，当然该制度也应是具有合理调控新闻自由、促进新闻媒介守法自律的法律制度。
四是将火灾事故责任认定纳入司法审查范围。根据我国《立法法》第四十二条、第四十三条的规定，解释基本法律有且仅有两种方式:直接解释和依申请解释。按照以上两种方式，公安部是不具有对基本法律解释权的;而公安部公复字[2000]3号批复认为火灾原因事故责任认定不属于行政诉讼受案范围，已对《行政诉讼法》有关条款进行的解释或规定，是属于越权行为，那么公复字[2000]3号批复是无效的，致使其不具有法律约束力。由此也表明，火灾事故责任认定不可诉的问题还需要做进一步的研究。笔者认为火灾事故责任认定的不可诉性制约了火灾责任认定工作的发展。还有现行消防法律、法规中火灾事故责任认定缺乏可操作性。从法理上讲，当事人未尽谨慎注意、防范之义务，造成火灾的就应承担有关责任，但是《火灾事故调查规定》却将有关责任划分为四种，而实际操作中许多由多种行为相互作用而导致的火灾事故责任不好区分，弄清谁是前因，谁是后果并不容易。因此建议把火灾事故责任认定纳入司法审查范围内。
五、结束语
综上所述，火灾事故调查在消防工作中具有举足轻重的地位，火灾事故责任认定则是最容易引起纠纷的，在充分认清当前存在的主要问题后，笔者认为必须建立完善当前的监督机制，修改相关的法律法规，重视执法人员的素质培养和思想政治教育，加强内部监督机制，建立外部监督机制，同时加强事故责任认定过程的监督，使我们的火灾事故责任认定过程更显科学，使我们的执法形象更显公正。
苏州支队昆山大队 鲍昱才
苏州支队火调科 张宝祥
