火灾事故调查是一项非常复杂的工作，具有很强的专业性和技术性。随着社会经济的不断发展，各类疑难复杂火灾事故不断增多，公安消防机构承担了事故调查的职责，其作出的火灾原因、责任认定以及损失核定，均会对当事人、第三人甚至周边的公众产生直接的利益影响，这就对公安消防机构开展火灾事故调查工作提出了更高的要求。从近年来各地的实践看，因当事人对公安消防监督机构作出的火灾事故调查认定不服而引起的信访案件、重新认定，甚至行政诉讼越来越多。2006年5月13日，江苏如东地区发生了一起火灾事故，经消防监督部门调查认定后，由于当事人的不服，先后产生了申请重新认定、多次上访、政府协调、一审、二审行政诉讼等过程，目前民事诉讼仍在进行之中。笔者直接参与了该起事故的重新认定和行政诉讼全过程，颇有体会，结合消防行政诉讼的特点，对火灾事故调查工作提出一些个人看法。
                                　　
　　一、火灾基本情况
                                　　
　　2006年5月15日03时03分58秒，江苏省如东县袁庄镇沿南农民街人民路62号缪建宏装璜材料门市部、63号朱桂圣馒头店发生火灾，4时许，火灾被扑灭。62号缪建宏装璜店烧损严重，63号朱桂馒头店因物品较少，损失较小。后经物价部门核定，损失约11万元，主要是62号缪建宏装璜店产生的经济损失。
                                　　
　　二、火灾事故原因调查、认定情况
                                　　
　　事故发生后，如东县消防大队会同当地派出所对该起火灾事故进行了调查认定，经现场勘查、调查询问、综合分析，认定该起火灾原因系63号朱桂圣馒头店门前铁皮大棚内锅炉热炉渣引燃上方稻草蔓延成灾。2006年7月11日，大队出具了《火灾原因认定书》。朱桂圣对火灾原因认定不服，依据公安部37号令《火灾事故调查程序规定》，于2006年7月20日向南通市公安局消防支队申请重新认定。2006年9月19日，南通市公安局消防支队作出通公消重[2006]第0001号《火灾原因重新认定决定书》，维持原认定。
                                　　
　　三、行政诉讼经过
                                　　
　　2006年10月27日，朱桂圣就消防大队作出的火灾原因认定，向如东县人民法院提起诉讼，法院依法受理，并于12月15日、19日先后两次公开开庭审理。
                                　　
　　接到《应诉通知书》及起诉状后，如东大队未委托专业律师，由大队行政首长和调查直接办理人代表大队负责应诉工作，并在法庭规定期限内上交了答辨状、现场勘察笔录、照片、证人证言、相关法律法规和大队制作的法律文书及相关证据。
                                　　
　　在案件审理过程中，法院着重对火灾调查程序进行了审理。在其他问题逐步取得一致意见的情况下，原告提出，根据公安部37号令，火灾调查人员应当且有相应资格，由派出所民警参与调查的有关证据（包括现场勘察笔录、询问笔录等）不符合相关规定。对此，大队依据《消防法》、公安部73号令、《江苏省派出所消防监督管理工作规定》等法律、法规和规定及当前消防监督队伍体制特点，就派出所开展消防工作的目的、意义和做法进行了现场答辩，得到了法庭的认可。并当庭作出宣判：维持消防大队的认定。一审判决后，原告朱桂圣仍然不服，向南通市中级人民法院提起上诉，经市中院审理，同样作出驳回上诉，维持原判的决定。至此，本次行政诉讼以消防大队胜诉而结束。
                                　　
　　四、几点体会及建议
                                　　
　　一是火灾事故调查中的原因认定、责任认定是否可诉，有较大的灵活性。一种意见是公安部《火灾事故调查规定》第三十一条第四款规定“火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。”本案原告对被告火灾原因的认定不服已经根据《火灾事故调查规定》第三十一条第一款的规定向火灾事故发生地的上一级公安消防机构申请重新认定。参照公安部的规章，对原告的起诉法院不应受理。火灾原因的认定系由专门机关作出的带有鉴定性质的证明行为，专业性很强，虽系行政机关作出，但又有别于一般具体行政行为的特点，对此认定有异议以向该认定机关的上级机关寻求解决为妥。法院将其作为行政案件受理，法官很难对实体问题作出恰当正确的判断，而事过境迁由法院再委托专门机关鉴定难度很大，故此类诉讼法院以不予受理为宜。另一种意见认为法院应当受理。主要理由是依据《行政诉讼法》第十一条规定，人民法院对公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其他人身权、财产权的诉讼应予受理。火灾原因认定虽有其特殊性，但也是由行政机关作出的对原告的财产权利产生实际影响的行政行为，属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。公安部《火灾事故调查规定》中对“火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定”的规定及公安部关于对火灾事故责任的认定不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围的批复属于规章，公安部的规章在与行政诉讼法等基本法律的规定不一致时，法院应根据法律的规定而不能参照规章的规定审判案件。法院应依据《行政诉讼法》第十一条的规定予以受理。类似的情形，如交通事故的认定、医疗事故的鉴定，在司法实践中均是不可诉的，火灾事故调查同样是一种技术鉴定，而不是具体行政行为，与上述两种鉴定是类似的。实践中，当事人对技术鉴定存在疑义的，是由法院在民事或其他诉讼中进行判定，并作为是否采信的依据，而不是通过行政诉讼的手段来解决。因此，对消防监督部门而言，应当积极与法院沟通，明确火灾认定不可诉是解决此类问题的最佳途径。
                                　　
　　二是各级消防部门要充分认识到火灾调查工作的复杂性和重要性，高度重视火灾事故调查工作。随着社会经济的不断发展，火灾事故不断多元化，涉及到双方甚至三方以上经济利益的火灾事故越来越多，疑难复杂火灾原来越多，而火灾事故调查结论直接关系到当事人的切身利益，稍有不慎，极易引发社会矛盾。在最高人民法院、公安部尚未明确火灾事故调查不可诉的情况下，行政诉讼将难以避免，一起行政诉讼的产生，不仅带来败诉的风险，而且将消耗消防监督部门的大量精力。因此各级公安消防机构要高度重视火灾事故调查工作，并严格按照程序办理事故，只有通过细致的工作，准确的认定，才能减少各类矛盾的产生和激化，才能保证人民群众的满意。
                                　　
　　三是要充分调动各级地方政府、派出所的调解优势，及时化解可能产生的矛盾。本次火灾事故调查认定期间直到行政诉讼结束，当地政府、派出所、公安消防部门、一审、二审法院均进行了多次协调，虽然由于经济补偿存在较大差异，调解没有取得成功，但是在调解过程中，很多问题得到了进一步的明确，尤其是法庭审判人员对消防监督工作程序及当前的困难有了积极认识，为下一步的判决打下了良好的基础。当前各级地方政府均建立了大调解机制，各级公安消防机构在火灾事故调查过程中，不能单打独斗，一方面要安排派出所参与火灾事故的调查，更重要的是要发挥派出所、地方政府大调解专业人员熟悉情况的优势，及时了解和发现由于利益关系而产生的潜在矛盾，提前消除可能给调查认定工作带来不利因素。从本次火灾事故认定及行政诉讼情况来看，调解开展得工作越早越容易取得成功。
                                　　
　　四是要高度重视火灾调查中的程序问题。由于火灾调查是一种技术鉴定，专业性强，当前人民法院目前尚不具备，也无必要具备审查火灾原因调查证据与火灾原因认定书之间的逻辑关系专业能力，不具备对火灾原因认定进行实质性审查的条件和能力，无法对此做出实质意义上的评判。行政诉讼的重点应当是程序审查，因此在火灾事故调查工作中，是否按照程序显得尤为重要。比如按照公安部37令，派出所民警参与火灾事故调查是否合法，直接调查人员是否取得火灾调查岗位资格、各类法律文书的送达时间和对象、现场勘察人员的资格以及物证收集过程中，见证人是否全面、是否有利益关系等都有可能成为原告紧抓不放的问题。
                                　　
　　五是要鼓励并督促行政首长直接参与行政诉讼。行政首长直接参与行政诉讼是必然趋势，也是人民法院推行的一项加强行政机关法制建设的一项重要措施。法院对此非常看重，行政首长直接出庭，一方面体现了对行政诉讼的重视，更重要的对消防监督部门加强自身法制建设，有很好的促进作用，在行政诉讼过程中，也更容易取得法官的理解和支持。
                                　　
　　六是要加强应诉技巧方面的培养。一般情况下，消防监督部门参与行政诉讼面对的是专业律师，经验丰富，而消防监督部门往往是自行答辩，在技巧方面存在很大的差距。因此，建议对消防监督人员尤其是各级行政首长和法制人员要强化这方面的培训与训练，要特别注重培养既懂专业业务，又对法律法规比较熟悉的人才。此外对各类行政诉讼，要尽可能地组织一线监督人员、法制人员参与，逐步提高消防监督部门应诉能力。

南通支队如东大队