建立“大调解”机制，整合各类调解资源和手段，充分化解各类社会矛盾，是党中央、国务院应对当前社会快速转型期利益格局调整、深层次矛盾问题不断显现、人民内部矛盾呈多发态势的一种创新途径,也是与我国特有的“和为贵”的传统文化背景相吻合，具有司法裁判无法替代的作用。公安消防机构在这方面也大有可为，譬如可以充分发挥消防行政听证程序在大调解机制中的作用，以促进社会的和谐与稳定发展。

　　消防行政听证程序是指公安消防机构在做出重大的、影响相对人权利义务关系的决定譬如在作出责令停产停业、数额较大的罚款、涉及公共利益的重大行政许可等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利，以听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出消防行政决定的一种程序，其目的在于查明事实，发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。本文所要讨论的主要是大调解工作中引入听证程序来处理消防行政执法中所涉及的群体性矛盾。

　　一、消防行政管理涉及的群体性矛盾现象以及大调解工作引入行政听证程序运用的不足

　　近年来，随着经济社会快速发展，国家行政法规体系不断完善，日常生活中公民的维权意识越来越强，由于消防行政执法不到位或不规范引发的各类群体性矛盾日益增多，如在消防行政处罚、行政许可、火灾事故调查等方面处理不当都极易造成这些现象。绝大多数群体性案件都涉及当事人的维权问题，在公安消防机构依法办理时，引入听证程序进行处理将会成为大调解工作中经常使用的手段。然而，当前各地在大调解工作中引入消防行政听证程序处理矛盾纠纷方面尚存在许多不足。

　　一是履行听证会的事先告知程序方面存在疏漏。具体表现为：告知参会者对象涉及面小，一般仅通知当事人和代理人，其他利害相关人通知较少；告知的内容仅为当事人要求举行听证的事项，没有提出的事项一般不予告知，并且大多数情况下的听证是由公安消防机构调查人员提出，当事人是被动接受的。

　　二是听证笔录制度不够严谨。《行政处罚法》第四十二条仅规定“听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章”，至于笔录中应当涉及的哪些事项未予具体规定，这样的自由度无疑会使公安消防机构在听证笔录制作方面存在一定的随意性，不利于听证程序充分发挥作用。

　　三是不能真正做到职能分离。行政听证和裁决应为互不相容的两个活动，以能够从根本上保证裁决公平。一个消防行政决定不能由和该决定有利益关系的单位或个人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求。然而，在目前的消防行政听证机制下，往往无形之中形成了某个公安消防机构就同一具体行政行为既是追诉人，又是裁判官。

　　四是没有规定听证笔录在消防行政决定中作为唯一依据，即案卷的排他性。美国联邦行政程序法明确规定：“听证笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是作出裁决的唯一依据”，这是准司法性的体现，然而在我国目前的消防行政执法实践中，却与这一先进的执法理念存在较大的差异。

　　二、引入消防行政听证程序规则用于处理群体性矛盾的作用和意义

　　消防行政决定对于公民、法人和其他组织权利义务的影响，应当得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成之后，能够比较主动地服从决定。消防行政听证程序在重大案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证、当事人质证以及当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。当相对人认识到自己确实违反了相关消防法律法规时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着公安消防机构对相对人权利的限制，而是在保留了行政相对人原有行政救济权的同时，大大提高了行政效率，缓解了不必要的社会矛盾。

　　另一方面，公安消防机构可以通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，尽可能地避免因违法行政导致行政败诉和国家赔偿等情形，以免造成行政成本倍增，同时还能够有效地实现既定的消防行政管理目标，从真正意义上促进执法公正。

　　三、运用消防行政听证程序处理群体性矛盾应注意把握的原则

　　消防行政听证程序不同于一般意义上听取意见的工作方式，主要因为它是由众多的法律原则支持的一种程序，公安消防机构在执法实践中必须要严格遵守这些法律原则，并灵活加以把握和运用，以便在大调解工作中发挥出理想的效果。

　　一是事先告知原则。事先告知原则是听证制度的核心内容之一，主要是为了解决以下几个问题：（1）告知对象。由于听证目的是听取利害相关人的意见，所以不仅限于听取相对人的意见，听证告知的对象还应当包括其他利害人。（2）告知时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会准备陈述意见和开展辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人一定的准备时间，时间的长短应视具体案情而定。（3）告知内容。虽然我国《行政处罚法》第三十一条以及《行政许可法》第四十七条、四十八条分别规定了行政机关听证前应当告知当事人的事项内容，但公安消防机构在具体实施中可结合消防监督执法的特点，对此作出进一步细化，视情增加和丰富告知的内容。（4）告知方式。一般采用书面、邮寄、公告等送达方式，此外还包括委托送达、口头告知等，需要注意的是口头告知要在听证笔录中加以注明。

　　二是公开性原则。公开是听证程序顺利进行的前提条件，《行政处罚法》第四十二条规定，“除涉及国家机关、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”。公安消防机构的具体做法是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许当事人在消防行政决定作出之前为自己辩解。具体包括下列内容：（1）举行听证会之前发出公告，告知申请人、利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；（2）在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；（3）公安消防机构作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；（4）根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。总之，公安消防机构公开听证程序，不仅可以加强社会舆论对自身的监督，保证行政决定更加全面、客观、公正，而且可以进一步提高公民、法人和其他组织遵守消防法律法规的意识。

　　三是职能分离原则。公安消防机构在听证程序中运用这一原则时，要充分考虑到不能将自身追诉调查职能和听证裁决职能完全分开的实际，所以能够真正做到的只是内部职能的分离，即在同一公安消防机构内部，执行调查追诉职能的人员，不得主持听证和参加裁决。事先调查和追诉的人员，对案件处理难以处于一种超然的客观心态，如果他们与主持听证的人员合并裁决，即使其本身并没有偏见存在，也难以使行政相对人相信自己得到了公平的裁决。

　　四是案卷排他性原则。案卷排他性原则是指公安消防机构按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外以当事人未知悉和未论证的事实为根据。听证笔录应当作为行政决定的主要依据，其目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己的证据的权利。在今后可能会发生的消防行政诉讼案件中，人民法院也将主要以案卷中的记录为根据，审查消防行政决定是否合法。同时，公安消防机构也可以以此为理由排除干扰，独立作出客观、合理、准确的消防行政决定，从而增强消防行政执法工作的有效性和公正性。

镇江支队防火处法制科