一、前言
1999年颁布施行的公安部第37号令《火灾事故调查规定》作为我国进行火灾事故调查工作的基本法规，在制度设定、机构设置、职权划分、人员要求，以及调查认定、责任追究等方面都作了明晰的规定，这对规范和加强火灾事故调查工作，确保严格、公正执法起到了十分积极的作用。五年来，随着我国“依法治国”战略的提出，社会主义法制建设的不断完善和人民法制意识的不断增强，《火灾事故调查规定》中有关制度的设定、职权的划分与实际工作中的矛盾日益突出，如关于火灾原因认定及责任认定的可诉性问题已引起法律界、消防界的广泛争议。在此之前，广大消防工作者已对《火灾事故调查规定》中存在这样或那样的问题或不足进行了精辟的分析，并提出了许多重要的改革建议，笔者在研究了大量火灾案例、《消防法》、《火灾事故调查规定》及相应的法律规范的基础上，并借鉴广大消防工作者的实际经验，进一步对这些问题进行探讨。
二、火灾原因和火灾事故责任重新认定的有关规定存在不足
《火灾事故调查规定》第31条规定了火灾原因、火灾事故责任重新认定的具体要求，明确指出“火灾原因，火灾事故责任的重新认定为最终决定”，此条在实践活动中一直存在很大的争议，争议的焦点主要集中在如下两个方面。
（一）关于火灾原因认定与火灾事故责任认定是否可诉的争议
火灾事故当事人对火灾原因认定与火灾事故责任认定不服可否提起行政诉讼，一直是有争议的问题。近年来，随着我国普法教育的开展，法制建设的不断完善，广大群众法律意识的增强，火灾事故调查工作中，因火灾原因认定引起的争议不断，火灾事故当事人及与火灾有关的第三人（因火灾事故而产生、改变、消灭的权利、义务关系的所有关系人），都在寻求司法途径来解决争议。同时，为了对行政权力进行有效制约，防止行政权滥用，人民法院行政受案范围也有扩大的趋势，人民法院受理并审理的火灾事故当事人不服公安消防机构火灾原因认定与火灾事故责任认定的行政诉讼案件越来越多。
例如1998年3月1日22时左右，福建省平和县粮食局小溪粮站后巷张泽儿租用存放农药的旧粮食仓库发生火灾，3月2日至7日，平和县公安消防大队对火灾现场进行勘查。最后认定是用火不慎引起火灾，认定张泽儿应对火灾负主要责任。张泽儿对火灾原因认定和事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼。本案作为福建省第一件不服火灾事故责任认定案，争议很大，其中一个争议的焦点就是：火灾责任认定是否属于具体行政行为，是否属于诉讼案件受理范围。法院在受理本案后，平和县公安消防大队认为：对火灾事故责任认定是公安消防机构履行职责做出的专门性技术鉴定结论，不属于行政诉讼受案范围，漳州市中级人民法院请示福建省高级人民法院是否受理此案，福建省高级人民法院以闽高法行（１９９８）８号文答复：火灾责任认定不属于《行政诉讼法》第十二条规定的提起诉讼的排除范围，请你院根据《行政诉讼法》的有关规定，依法审查张泽儿的起诉。平和县人民法院经审理后认为，消防大队火灾责任认定涉及当事人的权利义务，直接影响当事人的财产权和人身权，责任认定属于具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。在诉讼中不论是在立案还是在庭审阶段，火灾原因与事故责任认定可诉性的问题成为争论的焦点。这一争论也引起消防界、法律界的关注。
一种观点认为火灾原因、火灾事故责任认定是不可诉的，也就是说公安消防机构的火灾原因认定与火灾事故责任认定行为不属于法院行政诉讼受案范围。持火灾原因认定为不可诉的观点的主要法律依据是《行政诉讼法》第十一条和《火灾事故调查规定》第31条。认为火灾原因认定属于技术鉴定，公安消防机构的火灾原因认定这一行为没有改变公民及法人的权利义务关系，不属具体行政行为的范畴，因而不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。该观点认为火灾事故责任认定不可诉的理由有三方面：一是公安消防机构在查明火灾原因、核定火灾损失的基础上，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而做出的结论，虽然是一种确认行为，但也没有改变权利义务关系。二是无法律明确规定，《中华人民共和国消防法》未明确规定当事人对火灾事故所做的责任认定不服时，能向人民法院提起行政诉讼，《行政诉讼法》第十一条立案范围及相关司法解释也没有具体规定。由于法律无明确规定，使得在各地造成认识上不一致，一些地方受理火灾事故责任认定不服的诉讼，一些地方法院则不予受理。2000年３月20日，公安部以公复字【2000】３号文对福建省公安厅《关于火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的请示》（闽公厅【2000】２号）做出批复，认为火灾事故责任认定本身并不确定当事人的权利和义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。三是在一些火灾原因、事故责任认定引起诉讼案件中，都牵扯到第三人的权利和义务，如果认为是可诉的，而且法院判决撤消重新认定，不仅与《火灾事故调查规定》之“火灾原因，火灾事故责任的重新认定为最终决定”规定相悖，而且造成“无头案”，使一些案件一拖数年，形成“马拉松”诉讼，其必然的结果是火灾事故责任人得不到惩戒，相关人的权利得不到保障，更可能造成社会秩序的混乱，造成火灾发生率的上升，甚至诱发纵火犯罪。
另一种观点认为，火灾原因认定和火灾事故责任认定是可诉的，也就是说公安消防机构的火灾原因认定与火灾事故责任认定行为属于法院行政诉讼受案范围。理由有三：一是《行政诉讼法》第十二条未将火灾原因认定和火灾事故责任认定排除在受案范围之外；二是不论火灾原因认定还是火灾事故责任认定，是一种行政确认行为，对当事人及相关人的权利义务产生影响，具有可诉性；三是有利于对公安消防机构火灾原因、火灾事故责任认定的监督，保证其公正地履行职责，防止其滥用权力。
近几年来全国因不服火灾原因认定与火灾事故责任认定的诉讼案件的不断增多，火灾原因、火灾事故责任认定具有可诉性，在司法界已基本明确。笔者认为对火灾原因认定和火灾事故责任认定应分别对待，一方面火灾原因认定是在当事人权利义务不确定的前提下做出的单纯性技术行为，不具有可诉性；另一方面火灾事故责任认定，是一种行政确认行为，对当事人的权利义务产生影响，具有可诉性，但在实际操作中还有许多问题值得探讨,如火灾事故责任人构成刑事犯罪，对于公安消防机构办理的刑事案件，依照《刑事诉讼法》，公安消防机构作为公安机关的组成部分，参与的是刑事侦查，其责任认定不应属于行政诉讼受案范围。
首先，笔者认为火灾原因认定不是具体行政行为，不具有可诉性，其理由如下：第一、火灾原因认定作为火灾事故调查的基本环节，本身并不确定当事人的权利和义务，不是具体行政行为，更不是行政确认行为。因火灾而产生、消灭、改变的权利义务关系，是一种客观存在，火灾原因认定行为只是证明其存在，还其本来面目的过程中一个重要环节。火灾原因认定是公安消防机构依据职权进行责任认定、追究的基础。火灾原因的认定是用于证明火灾当事人的行为在火灾发生、发展中所起的作用，其内容是火灾调查人员运用逻辑方法将收集的证据进行分析、对比、综合得出的结论。在该过程中不可能允许火灾当事人以平等的身份参加到调查中来，否则将影响客观结论的产生。具体行政行为因其具备影响相对人权利义务的特点，民主政治的发展要求实施具体行政行为的机关邀请相对人参与到程序中来，比如行政处罚程序中听证制度的确立。火灾原因认定行为不具备具体行政行为影响当事人权利义务的特征，在程序上亦不同于具体行政行为，因而不属于具体行政行为。第二、火灾原因认定没有司法审查的必要性，不具有可诉性行政行为特征。这里我们可以从两方面加以认识：一方面，我们应该明确行政诉讼的根本目的是对公民权益进行救济，以使当事人免受行政行为的侵害，而行政诉讼的根本前提是某一特定的行政行为对相对人的权益发生了影响。火灾原因认定作为技术鉴定，其本身并不直接确定行政相对人的权利义务关系，该鉴定的结论只是决定行政相对人权利义务关系的先决条件，这种鉴定结论或多或少地对相对人的权利义务发生一定的影响力或支配力，但是这种影响还没有达到对权利义务发生实际影响的程度，那么司法救济没有必要性；另一方面，对于涉及刑事案件的火灾原因认定，其本身作为刑事侦查行为，即使火灾当事人对火灾原因认定不服，但是国家已在刑事诉讼法、国家赔偿法中为这类行为提供了救济途径，其行为不具有司法审查的必要性。如2002年扬州市公安局江阳分局消防科对“11.10”火灾于2002年12月16日做出火灾原因认定书，当事人不服向法院提起行政诉讼，而在2002年11月12日江阳分局就以当事人涉嫌失火罪进行立案侦查，12月9日侦查终结，移交检察院起诉。二审法院在驳回其上诉时认为：第一、该火灾原因认定已经由刑事诉讼所审查；第二、刑事诉讼证明标准比行政诉讼的证明更为严格，由刑事诉讼对案件被诉的火灾原因进行审查，将会比由行政诉讼进行审查更为有效。第三、如果本案被诉的火灾原因认定由行政诉讼与刑事诉讼同时审查，由于证明标准不同，则有可能导致行政诉讼与刑事诉讼对同一行为或事实做出矛盾的判断或认定。第四、本案不会因为驳回上诉人的起诉而侵犯本案相关利益人的合法权益，本案相关当事人可以在刑事诉讼或民事诉讼中行使自己的权力以保护自己的合法权益。
其次，火灾事故责任认定不仅能影响火灾事故当事人权利和义务，而且因火灾产生的权利义务关系消灭、改变会影响到相关人的利益，属于具体行政行为，具有可诉性。如前述张泽儿一案，该大队认定是由于张泽儿用火不慎引起火灾，应对火灾负主要责任，张泽儿进行诉讼符合我国法制精神，维护自己的权益，同时该责任认定也符合具体行政行为的构成要素。但是，在实践工作中，大多数火调人员认为火灾事故责任认定一旦涉及刑事责任将不具备行政可诉性．如果赋予火灾事故责任认定的可诉性将严重干扰火灾刑事侦查。火灾事故当事人如构成刑事犯罪，依照《刑事诉讼法》规定，公安消防机构作为公安机关的组成部分，参与的是刑事侦查程序，要求配合刑侦部门在《刑事诉讼法》规定的时效内查明案情。在刑事侦查过程中，如火灾当事人以不服火灾原因和事故责任认定为由，向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理不受理？如受理，必然出现普通行政程序干扰甚至于优于刑事诉讼程序的怪事。对于这种不正常的干扰，突出表现在时效上，火灾当事人（犯罪嫌疑人）在十五日内行使了向上一级公安消防机构申请火灾原因和事故责任重新认定的“权利”，上一级公安消防机构按规定在两个月内进行重新认定，如果维持认定，当事人不服，又可向人民法院提起行政诉讼，经过行政诉讼一审、二审，早已远远超过羁押犯罪嫌疑人的法定期限。基层火灾事故调查部门必须反反复复撤消、变更相应的法律措施，严重干扰火灾刑事案件的侦查。
综上所述，我们可以看出《火灾事故调查规定》在职能模式上存在不足，笔者认为火灾事故调查主要有两大职能;一是属于技术范畴的火灾原因认定；二是具有行政性质火灾事故调查，即事故的查处等。现有《火灾事故调查规定》将这两种职能合一。这种不分模式存在弊端，使不可诉的火灾原因认定变成可诉的具体行政行为。实践中，法院对火灾原因认定的对措施难以裁判的，列入诉讼范围没有实际的意义。
（二）关于“最终决定”的疑义
《火灾事故调查规定》第31条规定“火灾原因，火灾事故责任的重新认定为最终决定”。随着我国法制不断的健全，这一规定在司法实践活动中产生了很大的争议。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定《行政诉讼法》第12条第4项规定中的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定并通过的规范性文件方能规定“最终裁决”的行政行为。而公安部《火灾事故调查规定》属于部门规章，无权规定“最终裁决”的行政行为，“最终决定”的规定属越权行为，其合法性受到质疑，现实工作也存在法院不予认可此项规定的情况。例如，2000年四川省叙永县消防大队被诉案和2000年的江西省南昌市周仕清等诉西湖区公安消防大队案的案例中，当地法院就认为《火灾事故调查规定》中的“最终决定”越权而对此不予认可。
《火灾事故调查规定》第31条未规定了重新认定的内容、程序，而重新认定在面临补充证据不足，多方当事人和律师参与的复杂情况下，很难保证重新认定的权威性。如果重新认定结论为“撤销原认定”，那么，《火灾原因重新认定书》和《火灾事故责任重新认定书》中“本认定决定为最终决定”的字眼就对重新认定结论的权威性提出挑战。特别是《公安部关于火灾原因重新认定和火灾事故重新认定问题的批复》（公复字【2001】18号）中规定：“火灾事故发生地主管机关或上一级公安消防机构根据《火灾事故调查规定》第三十一条第二款的规定，做出“撤销”决定后，可以责令原认定机构重新做出认定，由原认定机构制作《火灾原因认定书》、《火灾事故责任认定书》。当事人对原认定机构做出的火灾原因、事故责任认定不服的，可以向火灾事故发生地主管机关或上一级公安消防机构申请重新认定”。这使火灾原因或事故责任的重新认定可能陷于无限循环，也降低了重新认定作为“最终认定”的权威性。
综上所述，笔者建议在《火灾事故调查规定》中，将两大职能分开，即将现有的火灾事故调查工作分为火灾原因认定和火灾事故查处两大部分，将火灾原因认定列为纯技术工作，而火灾事故调查列为行政行为。在此，我们要相应的对《火灾事故调查规定》第三十一条做出相应的修改，我们可以结合《行政诉讼法》、《行政复议法》对火灾责任重新认定的内容、程序及时限做出明确的规定，取消“最终认定”这一说法，并且呼吁在《消防法》的修改中明确规定火灾原因“最终认定”权限。同时在《火灾事故调查规定》中明确火灾原因认定、事故责任认定岗位职责，及责任追究制度，从内部制度加以制约。
三、关于火灾责任认定方式探讨
（一）火灾责任的划分不够科学全面，在现实中存在不足
公安部《火灾事故调查规定》第二十九条规定“对引发火灾事故的单位和个人，火灾事故责任主要有下列四类：‘（一）直接责任；（二）间接责任；（三）直接领导责任；（四）领导责任’。”，公安部《关于对火灾事故责任认定和火灾事故调查管辖有关问题的批复》（公复字[2002]3号）明确：“直接责任是指当事人因过错引发火灾事故所应负的责任；间接责任指当事人的过错虽未直接引发火灾事故，但导致了火灾事故的发生、蔓延、扩大等所应负的责任。”，应当注意的是，作为火灾责任认定的结果，无论是所谓的“直接责任”，还是含糊的“领导责任”，严格意义上都不是法律责任的表达形式，不能创设、变更、消灭当事人的权利义务，火灾引起的法律责任的落实，应当由后续的行政处罚、行政处分或在相应的民事、刑事审判中决定。如火灾事故领导责任认定后，究竟是否追究领导的刑事责任、民事责任及行政责任，应由司法程序、民事主体协商及行政处罚程序确定，即便是追究其行政责任，公安消防机构仅有权建议有关机关给予行政处分，火灾责任认定不应也不能“越俎代庖”。火灾事故责任认定的“责任”不是法律责任的表达形式，其本身不能影响火灾当事人的权利义务。
笔者认为，《消防法》第三十九条规定的“查明火灾事故责任”，其本意应当是依法追究火灾事故责任人法律责任，并非如公安部《火灾事故调查规定》中规定的火灾责任认定，以《火灾事故责任认定书》的方式对火灾事故做出责任认定存在不足：
首先是不科学，不合理，也没有实际意义。查明火灾事故责任的最终目的在于分清事故责任，为承担行政、民事责任、刑事责任提供依据。从当事人承担民事责任的角度讲，由当事人、相关责任人提起诉讼，由法院民庭裁定，对造成重、特大失火罪的要追究刑事责任的火灾，移送司法机关，由检察院提起公诉；从承担行政责任的角度讲，可以通过行政机关直接给予行政处罚或者行政处分，涉及党纪政纪的由纪检、监察部门划定；行政责任由政府安监、法制部门做出，实现其责任认定。目前公安消防机构做出的责任认定是原来法制不健全的时代，由行政部门自说自话一手管到底是所作的一项工作，不能真正落实火灾事故调查中“四不放过”原则，在依法行政的时代，我们应该依法追究火灾事故责任人的法律责任，依法给予责任人刑事或行政的处罚，民事责任由当事人自行解决，而不是进行“大包大揽”做出毫无意义的“责任认定”。也就是说我们单独做出火灾事故责任认定不科学，不必要。
其次，以《火灾事故责任书》的方式对火灾事故做出责任认定，不便于实际执行。在此笔者举2个火灾案例予以说明：案例1：某造纸厂失火案，消防部门已经查明火灾原因是3人违章吸烟引起的，但由于引起火灾的直接证据烟头已在火灾中毁灭，又无其他目击证人，当事人也不承认，要准确地证明具体是哪一个人的烟头引起火灾实际是不可能的，要准确认定谁的直接责任证据都不充分，但事实上只有1人为直接责任者，这时我们就难以准确认定火灾事故责任；案例2：某住宅电气火灾案，该居民由于停电未拔掉电视机电源线，突然来电后，造成电视机短路引起火灾，在这起火灾中，供电部门事先没有通知用户要停电，户主、电视机厂家和供电部门都有过错，要认定是谁的直接责任也同样没有充分的证据，要准确认定火灾事故责任也比较困难。在实际工作中，这类情况较为普遍。如果公安消防机构在没有充分的证据情况下，做出责任认定，必将造成一些冤假错案，必定损害当事人的合法权益，但如果不做出，就会失职，同样也会损害当事人的权益。如此引起诉讼，消防部门将会处以不利地位。
第三，有些火灾也不需要也不应做出火灾事故责任认定，如没有危害公共安全的居民过失火灾，因为居民对自己的财产在法律上不存在责任而言，就无从责任认定和处理可言。综上所述，单独做出火灾事故责任认定不科学，也无实际法律意义。
（二）关于责任认定方式的改革建议
笔者认为，在火灾事故调查中，公安消防机构应尽量减少行政参与，更多发挥法律调整职能，建议取消单独的火灾事故责任认定，将火灾事故责任认定融入行政处罚、行政处分或者民事、刑事审判之中，即在实际工作中，公安消防机构在查明火灾原因、核定火灾损失的基础上，可依据有关行政法规，刑法追究火灾当事人的行政和刑事责任，火灾受损人也可以公安消防机构的火灾原因认定书为依据，向人民法院提起民事诉讼赔偿。这既达到了落实责任的最终目的，也体现了法治精神，便于执行。因此是否认定火灾事故责任，完全不影响火灾事故调查的进行，还可以避免因责任含义模糊不清引起的不必要的麻烦。以案例1为例，3个吸烟的当事人都存在过错，公安消防部门便可以直接给予行政处罚，如果领导有失职，主管部门可以给予行政处分，公安消防机构也可以给予行政处罚，这实质上就认定了其火灾事故责任，同样，法院也可以应当事人申请，根据其3人都有过错进行民事判决，其实质也达到了火灾事故责任认定的目的，这就不需要公安消防机构再做出火灾事故责任认定，一样能达到落实责任的最终目的，但要让公安消防机构做出准确的火灾事故责任认定就很困难。
四、关于火灾损失核定的思考
《消防法》第三十九条及《火灾事故调查规定》第五章对于火灾损失核定赋予公安消防机构法定职责，并做出相应的要求。公民法人往往据此为依据认为公安消防机构在火灾调查中不核定火灾损失、出具《火灾直接财产损失核定书》是一个不作为的违法行为。2001年厦门合发商贸有限公司诉讼厦门消防支队不作为一案中，原告及其诉讼代理人就指出依法核定火灾损失是公安消防机构的法定职责。这起诉讼案件，我们在实践和理论上引发一些思考：
首先，我们应明确火灾损失统计和火灾损失核定的法律性质问题，进一步明确《火灾事故调查规定》关于火灾损失核定工作职能，不能把火灾损失的国家统计工作和针对某一起火灾事故造成的火灾事故损失核定工作混为一谈。根据现有的法律法规，我国现行的有关火灾损失统计方面的工作，实际包含了两个方面的工作，一是火灾损失的核定，二是火灾损失统计。火灾损失统计和核定是两个不同性质的工作，损失核定具有一种具体行政行为性质，它的法律效力在于可作为民事诉讼损害赔偿的依据，而损失统计不是一种具体行政行为，仅作为一种官方数据，予以公布，不能作为民事诉讼证据。从理论和实践上看，目前公安消防机构所作的火灾损失核定是公安消防机构根据《消防法》、《火灾统计管理规定》（公安部、劳动部、国家统计局、公通【1996】82号）和《火灾直接财产损失统计方法》（GA185-1998）规定进行的火灾损失统计，其应有之意是公安消防机构对具有法定资格的机构（个人）对火灾受损单位（个人）提交的火灾损失清单进行法律程序上的确定（核定）并按规定时限进行汇总、分析、上报、是
一项正常业务工作。目的是便于国家掌握火灾情况，分析火灾规律，为政府进行消防决策服务，它不是针对特定当事人火灾损失所作的单方行为，而是国家统计行为。需要提及的是火灾损失的核定，就目前工作实际情况而言，其只作为认定火灾事故等级的标准，而不是火灾事故追究法律责任的量化标准，对直接财产损失的核定更不是法定的直接作为火灾事故保险理赔、民事赔偿的依据。
再者，从现实工作实践来看，我们不应该把火灾损失核定工作简单交由公安消防机构“独家经营”。从公安消防机构本身技术力量来说也还不具备进行火灾直接损失核定的能力，因为各行各业在火灾发生后，其损失如何判定本身具有很强的专业性，必须由行业专家依据专业技术规范、专业知识及专门仪器去进行该项工作。实践中，人民法院损害赔偿计算方法和公安消防机构的核定方法存在不同，且差别较大。如：2002年10月，厦门泰鑫服装有限公司火灾一案中，火灾受损方申报损失为27000元，公安消防机构依据《火灾直接财产损失统计方法》核定为13000元，而此后保险公司请请厦门大学建筑工程评估公司对该厂房进行评估，认为该厂房建筑结构已破坏，重新修复需３０多万元，这种矛盾是实际上就是计划经济体制下“保姆式”消防工作的集中表现。
综上所述，笔者认为，根据我国消防工作实际情况，参考国外的经验和具体做法，我们应在《火灾事故调查规定》中对火灾损失核定进行科学界定，明确把火灾损失核定和火灾损失统计区分开来。公安消防机构只做火灾损失统计，至于损失核定，根据失火单位，个人的申请，请中介机构（保险公司或审计所）对损失进行核定，再向消防机构申报备案，申请核定费用由申请人支付。若无人申请，又需要核定火灾损失统计的，由中介机构核定，费用由失火单位支付。
五、关于火灾案件的受理
《火灾事故调查规定》中明确火灾事故调查工作的主要任务是调查认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任。但是《火灾事故调查规定》未明确是否每起火灾都需由消防机构进行调查认定火灾原因，查明火灾事故责任；对于火灾案件的受理是否每起火灾无论大小都要严格按照火灾事故调查程序严格走完。就目前全国火灾事故调查工作来说，火灾频繁发生与火灾事故调查人员少的矛盾相当突出。1996年至2000年的5年间，全国共发生火灾688602起，平均每天发生火灾377.31起，火灾形势十分严峻。而到2000年全国仅有火灾事故调查专职人员100人、兼职人员800人，每人每天需要查处火灾事故0.41起。实际上，5年间全国公安消防机构只能查处火灾事故350347起，占发生火灾总数的50.9%，其中火灾原因不明的火灾37879起，占发生火灾总数的5.5%，平均每人每天只能查处火灾0.21起，根本查处不了。因此受警力的限制，如果公安消防机构每起火灾都严格按照火灾事故调查程序走完，显然是不切合实际，比如一些损失、影响特别小的居民火灾、村民住宅火灾，也就没有法律上的社会危害性，因而就没有必要花费大量的精力，调查整理做出《火灾原因认定书》，《火灾事故责任认定书》或者说出具火灾原因认定书，责任认定书无多大价值和意义．
综上所述，从目前火灾调查实际情况来看，笔者建议火灾事故调查参照行政处罚的有关方式分级开展，设定不同标准的调查程序，可以设定一般程序和简易程序。根据我国火灾分类标准，重、特大火灾按一般程序立案办理；一般火灾中有以下一种或一种以上情况的必须立案：①直接经济损失在5万元以上的；②死亡一人或重伤3人以上的；③其他有违反消防法律法规行为的火灾事故也按照一般程序立案办理。其余火灾按照简易程序立案办理。这样既体现出行政效率，也避免人力资源的浪费。
六、关于火灾事故调查的时限问题
《火灾事故调查规定》没有对火灾原因认定和重新认定规定相应的时限，加之客观上火灾原因认定的复杂性和特殊性，可能造成实践工作中的拖延过长。过分的强调火灾原因认定的技术性、复杂性和特殊性，一方面影响消防执法的严肃性，容易引起当事人的误解。例如，2001年深圳曲某某以消防局迟迟不做出车辆火灾原因认定书和火灾事故责任认定书，致使原告无证据对车辆生产商和经销商索赔为由，向法院提起诉讼。最终以消防局败诉而告终。另一方面，火灾现场不可能无限期的保护，以致影响火灾原因认定的准确性和科学性。1998年，厦门凡人居茶艺馆发生火灾，蔓延到港都夜总会等几家单位，思明区消防大队查明火灾原因是由于茶艺馆煤气炉在烧开水期间无人看守导致火灾。火灾发生后，失火的当事人受到刑事处罚，但是，思明区大队未出具《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》，当事人也未提出认定要求。一年后，港都夜总会因民事赔偿问题引起纠纷，将凡人居茶艺馆诉至法院，法院要求当事人出具《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》。因时间较长，火场不复存在，凡人居茶艺馆老板返回台湾等原因，给火灾事故调查造成很大的困难，在社会上造成不良影响。
因此，参照广大消防工作者的实际经验，笔者建议《火灾事故调查规定》中应明确规定火灾事故调查时限，如一般火灾设定时限为十日，重大火灾为二十日，特大火灾为三十日，对于火灾原因复杂的重特大火灾可以在请示相关部门后延长时限等，这样不但可以充分维护法律的严肃性，而且可以更准确科学地认定火灾原因，核定火灾损失，查处火灾事故责任者，充分体现行政效率。
苏州支队昆山大队
