火灾事故调查是消防监督工作的重要组成部分，是《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）赋予公安消防机构的重要职责。近年来，致灾因素增多，火灾起数逐年上升，火灾事故调查面广量大，火灾原因认定的技术难度不断加大。另一方面，由于全民法律意识的提高，火灾事故诱发的消防行政复查、复议案件和火灾损失赔偿案件的逐年增多，这对火灾事故调查工作提出了更高的要求，笔者从基层工作中体察到目前火灾事故调查中存在的几点问题，与大家共同作一探讨。
一、火灾调查警力严重缺乏，队伍的整体素质低。
根据《消防法》和《火灾事故调查规定》的要求，进行火灾事故调查工作必须有2名以上消防监督人员同时进行，实践中，即使是一般火灾事故的调查处理最少也需要4人才能同时进行现场勘查和调查访问。据统计，全国才近千名专、兼职火调人员，受过正规院校火调专业教育的人员更是凤毛麟角，却要承担或主要承担全国每年发生的几十万起火灾事故调查工作。基层公安消防机构，从事火灾事故调查的人员大多数是“半路出家”，文化程度普遍不高，火调人员往往是兼职多，专职少，很多都是边防火、边火调，在火灾调查中往往是凭着经验行事，凭着感觉行事。一些火调人员面对火场调查目的不明确，针对性不强，调查取证不全，仅凭主观设想查找所谓“证据”和“原因”，随意认定。部分单位以罚款处罚代替拘留，以行政处罚代替刑事处罚；出具火灾原因认定、责任认定、处罚文书时，不履行告知义务，不履行行政审批程序就随意发出消防法律文书。一些单位未能建立和妥善保管火灾档案与火场物证，甚至造成重要物证丢失；火灾档案缺项严重，没有现场勘查笔录、照片、现场图及原因、事故认定等相关资料，出具的法律文书经不起行政或民事诉讼的检验。
二、法律法规不健全，不能适应新形势下火灾调查工作的需要。
《消防法》仅仅赋予了公安消防机构调查认定火灾原因、核定火灾损失和查明火灾事故责任的权利，《火灾事故调查规定》也仅在调查程序上作出了一些原则性规定，针对具体的火灾事故调查，可操作性不强，不能适应新形势的需要。一是火灾事故调查工作缺乏分级标准。公安消防机构如对每一起火灾都查清，不仅要消耗大量的人力、物力，也将会承担更多的因火灾原因和责任认定所引起的民事诉讼，火灾调查工作量十分繁重。二是火灾现场保护工作责任单位不明确。《消防法》和《火灾事故调查规定》虽然规定了公安消防部门有权根据需要封闭火灾现场，有关单位、个人应当积极配合和协助保护火灾现场。但在规定中没有明确火灾现场究竟由谁来保护，由消防部门派员保护显然不现实，由起火单位或个人来保护会影响公正，由当地政府或派出所来保护，法律上没有明确，他们也不愿意承担。三是火灾损失核定依据的法律性质不明确。不应该把火灾损失的国家统计工作和针对某一起具体的火灾事故造成的火灾事故损失核定工作混为一谈，更不应该把火灾损失核定工作简单交由公安消防机构“独家经营”。但目前，公安消防机构出具的《火灾损失核定书》，被视为针对火灾损失所作出的具体行政行为，也作为当事人火灾损失赔偿的主要依据，这就导致火灾统计往往成为诉讼和争议的焦点，引起行政诉讼。五是火灾事故四种责任划分在实际工作中不具备可操作性。按照《火灾事故调查规定》，火灾事故责任分为四种，由于四种责任无明显的界定标准，并且与司法部门对事故处理的责任划分标准不统一，不仅火灾事故责任不好界定，往往造成一些火灾责任人得不到应有的追究。六是公安部规定的火灾原因和事故责任认定不属行政行为的规定不被司法部门采信，一些地方人民法院已将火灾原因、责任认定和火灾损失核定纳入了行政诉讼的受案范围，给基层火灾调查人员的工作带来了被动。五是办理纵火案件时，与刑侦部门缺少法定的移交手续，一旦纵火案件未被侦破，会造成不必要的扯皮和纠纷。
三、火调仪器设备少，对现有仪器不能物尽其用。
对于火调工作，没有工具，缺少装备，夹着包在火场转一圈或者抡着锄头铁铲能在火堆中找出点什么呢？能看出火因？挖出损失？或是找到责任？！不借助先进装备的优势，不依靠科学的鉴定，火调工作走进的必是“死胡同”。从现实情况看，一方面，大部分基层公安消防机构缺少基本的火场勘查工具，火调人员往往只能用传统的勘查手段，眼看、鼻闻、手摸，利用一把铁铲、一台相机开展复杂的火灾事故调查工作，凭经验、凭主观意愿办事，倚重于当事人或目击者的口述和回忆，其认定结论能否科学、准确很难保证。另一方面，虽然部分单位配备了火场勘察工具，但由于缺少学习，使用火调装备进行火灾调查的意识和能力不强，不会使用，也不愿使用，造成装备的闲置浪费。另外，由于缺少必要的设施、设备和技术手段，一些重要的火场痕迹物证难以得到长期妥善保管。
四、火灾调查工作人员不能做到随警出动，快速反应。
灭火抢险救援等工作必须坚持快速反应，分秒必争，时间就是生命，其重要性已经被人们所熟知。但是对火灾发生后的火灾事故调查工作，快速反应没有得到应有的重视，也缺乏相应的量化标准或制度规定的约束。尤其是对火灾损失小或自认为不会有民事纠纷的火灾现场，火调人员往往不能迅速赶赴现场或即使到了现场也不及时封闭火灾现场或通知有关单位和个人协助保护现场，也没有迅速组织现场勘查和调查访问，讯问笔录不全，火灾现场、火场物证未拍照留存，一些用以判定起火点和起火部位的证据未能很好的收集，使得原本能顺利获取的第一手资料和关键性证据收集不全，严重影响了火调工作的开展，增加了火灾原因及责任认定的难度，有时甚至因此而作出相反的认定，造成了很多不良影响和后果。
针对以上火调工作中存在的问题，笔者提出以下几点建议：
一、提高认识，高度重视火灾事故调查工作。
火灾调查是公安消防部门一项重要的基础工作，查明火灾原因，统计火灾损失，分析火灾形势，是为消防工作决策的重要依据。各级公安消防部门主要领导应高度重视火灾事故调查工作，紧紧围绕改革发展稳定的大局，认真分析火灾原因调查工作中存在的各种问题，结合当地实际，研究加强和改进火灾调查工作的新措施、新方法。要建立健全火灾调查工作制度，规范细化操作程序，切实加强人财物保障，给予必要的政策倾斜。
二、健全机构，成立专门的火调职能部门。
自上而下地建立火灾事故调查部门和人员编制，配备相应的器材和设备。省级公安消防部门应成立火调处，负责全省火调工作的专业技术指导和组织特大火灾事故调查工作；成立省一级火灾事故原因鉴定中心，增加专业设备和专业技术人员负责对各类火灾现场提取物证的分析处理工作。市级公安消防部门应成立火调科，负责辖区内火调工作的技术指导和组织重大火灾事故调查工作；基层公安消防机构应确定两名以上的火调员，除负责本区火灾事故调查和认定外，参加支队组织的全市重、特大火灾的调查工作。总之，在人员编制上要增加火调部门的技术力量，做到专人专用，尽力消除目前身兼数职的现象。
三、加强业务培训，提高火灾调查专业技术能力。
火灾事故调查工作涉及的知识面广，专业性、技术性、政策性很强，必须通过健全的制度和必要的措施，才能培养出适合火灾调查工作的人才。一是建立火调人员岗位培训制度。各地公安部消防部门可以结合本地实际，为火灾调查人员创造必要的学习条件，定期组织火调人员集中进行岗位业务学习，系统地接受业务理论培训,不断提高火灾调查人员的业务理论水平。二是省消防总队定期不定期地召开经验交流会，让有关人员讲体会，谈经验，达到共同提高的目的。三是派员进修，或是大幅度接收火调专业人才充实队伍。在条件允许的情况下，定期推荐火灾调查干部到有关院校进行脱产理论学习。四是对于重特大火灾、疑难火灾，上级在组织、参与和指导调查的基础上，可以抽调火调业务骨干共同参与调查工作，以提高调查人员的业务能力和经验积累。五是各地要有计划，有重点的培养适应火灾调查工作的专门人才，确定一定数量的专职火调人员，通过有效的干部政策和奖励机制调动火调人员的工作积极性，保持火调队伍的活力和相对稳定。
四、广泛调研，抓紧完善现行的法律法规。
要在广泛调研的基础上，加快《消防法》和《火灾事故调查规定》等法律、规章的修改和完善，针对当前消防工作的新形势、新特点和涉及火灾调查法律法规中的空白，建立起与火调工作相衔接的消防法规体系。一是确立火灾事故调查工作办案标准和程序。建议参照行政处罚，设定不同标准的调查程序，可以设定一般程序和简易程序。根据我国火灾分类标准，重特大火灾按一般程序立案办理；一般火灾中有以下一种或一种以上情况的必须立案：（1）直接经济损失在10万元以上的；（2）有人员伤亡的；（3）社会影响较大的；（4）涉及两方当事人或可能引起纠纷进入司法程序的；（5）依法需要行政处罚的。其余火灾按照简易程序进行登记。二是明确火灾现场保护责任单位。在法律法规中应直接明确火灾现场保护责任单位。笔者建议由辖区派出所保护。三是取消火灾损失核定职能，改革火灾损失统计制度。根据现行的法律法规，我国现行的有关火灾损失统计方面的工作，实际包含了两个方面的工作，一是火灾损失的核定，二是火灾损失统计。火灾损失统计和核定是两个不同性质的工作，损失核定具有一种具体行政行为性质，他的法律效力在于可作为民事诉讼损害赔偿的依据，而损失统计不是一种具体行政行为，仅作为一种官方数据，予以公布，不能作为民事诉讼证据。笔者建议，参照其他国家的做法，只作火灾损失统计，取消火灾损失核定工作。有权益诉求的火灾损失应由专业服务机构来核算，法院来认定。三是建议取消单独的火灾事故责任认定，将火灾事故责任认定融入行政处罚、行政处分或者民事、刑事审判之中，既在调查过程之中，认为应当承担行政责任的，直接给予行政处罚，需要承担刑事责任的移送司法机关，民事问题则由当事人自由处理，这既达到了落实责任的最终目的，也体现法治精神。四是火灾原因认定和火灾责任认定应属一种具体行政行为，我们认为与其让司法机关直接来审查我们所作出的行政行为，不如在立法时考虑设置必要的复议前置，把争议解决在行政诉讼前，或者在《消防法》修订时，规定火灾原因和责任认定经过重新认定后为终结认定行为。五是明确放火案件移交程序。建议在修改《火灾事故调查规定》时，明确放火案件移交的条件、程序以及资料。
五、随警出动，提高火灾调查工作的快速反应能力。
加强火调工作中的快速反应，对准确认定火灾原因、确定事故责任，科学核定火灾损失，有很大的帮助，必须引起火调人员的高度重视。一、出现场要迅速。要形成制度，无论火灾大小，调度台在通知救援力量后，应当通知相关火调人员，及时赶赴现场，迅速展开调查。二是迅速收集现场物证和对相关人员进行询(讯)问。现场痕迹、证据在原因、责任认定中的重要性，要求火调人员必须在第一时间内收集、分析、检测有关证据，取得第一手资料，一旦得不到及时的收集，往往是无法弥补的。在火灾发生后的较短时间内，火调人员应当迅速开展调查询(讯)问工作，特别是对现场当事人、目击者的询(讯)问一定要争取第一时间，必要时，火灾过程中就可以开展此项工作。一方面，不给当事人思考的时间，另一方面，不让有关人员有串供的机会，这样的询(讯)问内容一般能比较真实地反映火灾的客观情况，即使个别人有不真实的反映，也能比较容易识破，有利于火灾调查工作顺利开展。三是迅速保护火灾现场。没有了原始的火灾现场，火灾调查工作将无法开展。要向相关单位、人员讲明现场保护的政策和要求；其次要督促有关单位或人员采取相应的保护措施，确保无关人员不得进入。
参考文献：
1、《中华人民共和国消防法》
2、《火灾事故调查规定》
3、《火灾统计管理规定》
4、《火灾直接财产损失统计办法》
南京支队白下大队副大队长 俞 翔
