火灾隐患是消防工作中使用频率比较高的一个概念，通常是指潜在的火灾危险因素，或者说是可能导致火灾危害的“病灶”，是潜伏的“定时炸弹”。火灾隐患不除，随时都可能引发真正的火灾，给国家和人民生命财产造成危害。因此，要预防火灾事故，很重要的就是要及时、有效地防范和消除火灾隐患，真正做到防患于未然。深入分析火灾隐患的成因、特点以及制约隐患整改的突出问题，有针对性地研究破解对策，建立与经济社会发展相适应的防治火灾隐患的长效机制，是消防工作面临的一个十分重要的课题。
一、火灾隐患的成因。构成火灾隐患的原因是多方面的，有历史遗留的、有发展带来的，有宏观的、微观的，有客观的、人为的等等。基本可以将其成因归纳为三个方面：一是源头失控。一是未审未验。有的建筑工程项目是“首长工程”、“政府工程”或“三边工程”，有的单位私自建设或改建项目，农村等消防监督盲点地区的建设项目等由于未经消防审核验收，往往遗留了许多“先天性”火灾隐患。二是审验不严。有些建设项目虽然经过消防审核验收，但审验把关不严，也留下了不少隐患。主要原因有：消防监督人员业务素质低，以致问题没能及时发现和纠正；工作责任心不强或因照顾人情等而把关不严；部分项目适用“简易程序”、推行“绿色通道”，致使审核验收有名无实。三是消防产品质量低劣。目前我国消防产品质量普遍存在问题，由于生产环节的质量监督基本上处于失控状态，导致大量劣质产品充斥市场，这些产品进入使用领域后成为“摆设”，形成了隐患。二是发展变化。一是消防技术标准的变化。原来没有标准、后来制定标准和原有标准的修改，使一些本来不违反国家标准的建筑或场所不符合标准，从而催生了一批火灾隐患。这实际上是在客观事物没有改变的情况下，由于人们对消防安全要求及衡量标准的提高而“认识”了火灾隐患。二是用途变更和“量”的质变。一些建筑或场所在投入使用之初符合消防安全要求，后来改变使用性质构成了隐患。还有些建筑和设施虽然没有改变用途，但“量”的发展已经超出“质变”的临界点，实际上构成了使用上的“超标”。例如：在原有的电气线路上新增了过多的电器用具，个别人员值班留宿发展到举家住宿或是众多员工住宿，设备、材料、员工的过度增加或是物资的过量堆放，市场内的人流、物流迅速膨胀等等，一旦超出原有消防安全条件的承受能力，也都会构成火灾隐患。三是主体变动。过去，单位和建筑物的主体基本上都是单一的，现在有不少变更为多个的、多元的主体，特别是一些建筑物分割出卖或分割出租之后，原来单一、集中的消防安全系统不能适应主体多元、分散的变化和需要，而且大大增加了管理的难度，很容易造成火灾隐患。四是城市建设发展而规划调整滞后。如原来一些火灾危险性较大的企业位于城市边沿，随着城市发展现已位于城市中心地区，从而构成了火灾隐患。五是新产品、新技术、新材料、新工艺的应用。由于人们对其安全性能、特点等还没有完全掌握，或者是消防技术规范要求还不明确，或者是现有的消防安全技术能力无法满足要求，都可能形成火灾隐患。三是管理不力。单位内部消防安全管理不力，是造成“后天性”火灾隐患的一个重要因素。如用火、用电和危险物品使用管理等制度不严密、不落实，消防设施维护保养制度不落实，员工消防安全教育培训不落实等等，不仅不利于火灾隐患的发现和整改，而且很有可能导致新的火灾隐患的产生。
二、制约火灾隐患整改的突出问题。一是隐患单位责任主体意识不强，主动抓整改的内动力不足。许多单位消防安全责任主体意识淡薄，没有真正形成自我消防安全管理机制，对火灾隐患的危害性和消防法规的严肃性认识不足，普遍存在严重的侥幸心理，缺乏整治的自觉性、主动性和责任意识，大多是不推不动，甚至是拖延逃避，以致许多火灾隐患久拖不改，成为顽疾。此外，部分建筑物的所有权、使用权、管理权错综复杂，整改责任难以明确，责任主体之间更是互相推诿。二是社会成员的法制意识和消防安全意识淡薄，外部压力不强。社会成员包括隐患单位的人员对违反国家消防法规的行为普遍缺少“罪错感”，有的甚至抱持同情，没有对隐患整治形成应有的社会压力。一些地区的政府及有关部门整治火灾隐患的责任不明晰，消防安全职责落实不到位，没有形成整治合力；个别地区的少数领导片面追求经济增长，为隐患单位说情，甚至为消防监督执法设置“框框”。三是消防法制不完善，消防力量严重不足，监督执法的制约力不大。一方面，我国现行消防法规体系尚不健全，对一些消防违法行为和行政不作为现象没有设置相应的法律责任，有的因处罚规定过轻而难以起到应有的惩戒效果，有的因程序复杂而不利于执法的操作；同时，行政执法决定“执行难”尤其是停产停业处罚决定“执行难”的问题始终没有得到根本解决。另一方面，随着经济建设的快速发展，火灾隐患大量增多，消防监督执法的任务十分繁重，消防监督力量严重不足的矛盾日益加剧。上述因素削弱了我国消防执法的力度，难以对火灾隐患的整改形成强有力的监督制约。四是部分火灾隐患整改的难度大，单位自身解决的能力不够。有些积存多年的重大火灾隐患，整改工作涉及到搬迁、改造，需要大量的资金投入，确实超出了单位自身解决的能力范围。特别是一些经济效益不好的企业，资金周转十分困难，整改重大火灾隐患在经济上无力承担。有些隐患的整改涉及到众多人员的既得利益，阻力很大。如规模较大的市场进行搬迁整改，往往会造成经营的中断、人气的消散等，众多经营户（有的已经买断店铺产权）的协调工作难度很大，通常不是隐患单位所能解决得了的。
三、整治火灾隐患的对策思考
整治火灾隐患是一项长期任务，也是消防工作中的一个难点问题。必须牢固树立依法整治、科学整治的理念，坚持以人为本、防治结合、标本兼治等基本原则，全方位、多层次地研究探讨防治火灾隐患的治本之策，并逐步将其纳入科学化、规范化、法制化的轨道。
（一）加强理论研究，实施科学管理。火灾隐患具有普遍性、多样性、复杂性以及危害的不确定性等特点，个案式的“头痛医头、脚痛医脚”或是统仗式的“眉毛胡子一把抓”都难以取得根治的效果，必须认真研究把握其基本规律和特点，以增强整治工作的科学性和实效性。一是要科学界定火灾隐患的内涵和外延，深刻剖析火灾隐患的成因、分类与特点，绘制火灾隐患的“基因图谱”，全面把握火灾隐患的基本规律和特征。要引入社会学、经济学、心理学、管理学等方面的成果，积极探求防治火灾隐患的治本之策和长效机制。二是要研究制定火灾隐患评判标准及相关工作程序。根据发生火灾的可能性、发生火灾后的危害性等因素，将纷繁复杂的火灾隐患划分为不同的类别和等级，落实重大隐患立、销案制度和专家论证制度，建立火灾隐患数据库管理系统，以减少隐患认定及整改工作中的随意性，推动火灾隐患整治工作不断规范有序。三是实施分级管理、分类指导。要彻底改变目前对同一类火灾隐患不分对象特点、不分危险程度，依照法规“一刀切”的处理方式，科学、合理地确定各个类别和各个等级火灾隐患整治的基本原则和基本要求，其中对“历史遗留”与“违法现行”造成的隐患、危险等级不同的隐患应当实行“区别对待”的原则。在此基础上，对具体的火灾隐患则应坚持从实际出发，因时、因地、因情提出整改的要求和措施，做到“因病施救”、“对症下药”；对一些“老大难”问题，在无法一下子彻底解决的情况下，可以通过“分化瓦解”以求“各个击破”，或是抓住主要矛盾、重点突破，或是先易后难、渐次推进，以逐步降低危险等级，最终达到全面整改的目标。四是要合理设定目标预期，建立科学的隐患整治工作评价标准。要坚持科学的发展观和科学的安全观，树立消防为发展服务的理念，正确处理隐患整治与经济发展、社会稳定的关系，注重火灾隐患整治的“成本、收益”比较分析，探求建立消防安全与经济发展的“互动模型”，寻求其中的“最佳契合点”，努力实现火灾隐患整治工作社会效益的最大化。
（二）注重事前防范，强化源头控制。火灾隐患一旦形成，再要整治往往需要付出数倍的精力和代价。为此，必须坚持“防范为先”的理念，尽可能“关口前移”，强化“源头管理”，力争把火灾隐患“扼杀”在产生之前。当前，建筑工程的消防审核和验收、公众聚集场所开业前的消防安全检查、消防产品和消防工程的质量监督等，都是从源头上控制火灾隐患的重要“关口”，只能进一步加强和改进，绝不能放松，更不能放弃。值得注意的是，在目前我国推行行政审批制度改革的大趋势下，一些同志认为消防部门应当弱化“事前把关”，加强“事后监督”，这其实是一个认识上的误区，如果付诸实践很可能遗患无穷，不仅事倍功半，大大增加整治的成本，还很可能给社会造成不应有的危害。当然，如果将某些“事前把关”的工作移交给其他部门或组织来做，则又另当别论，但也应当保持对相关审批把关的部门或组织有充分的制约手段，绝不能任其自然而形成失控状态。此外，搞好社会消防宣传教育、规范单位内部消防管理秩序等，也是增强整个社会机体对火灾隐患免疫力及对火灾危害抗御力的治本措施，必须通过有效的途径和手段全面加强。
（三）健全责任机制，落实齐抓共管。整改火灾隐患既是隐患单位的责任，也是事关公共安全、社会稳定的一项社会性工作，需要社会各方的共同努力。为此，必须进一步明晰政府、相关部门、隐患单位以及个人的职责，建立完善的责任机制和有效的制约机制，努力形成齐抓共管的合力。一是要按照“隐患自除、责任自负”的原则，进一步明确隐患主体单位及其相关人员的整改职责及法律责任，加大其隐患存在的违法成本。二是要进一步明确政府相关部门的职责。其中，隐患单位的上级主管部门应当负有检查、督促、指导和帮助整改的职责；具有执法职能的部门应当负有依法监管、共同把关的职责，对消防安全条件不具备的不予办理相关手续。三是要进一步明确消防监督执法部门的权责，当前尤其需要界定消防监督执法的主体、查处火灾隐患的范围和权限等，实质上就是要明确消防监督执法者只能承担“有限责任”。四是要进一步明确地方人民政府的职责，包括规划、协调、检查、督办和考评等。更为重要的是，在有关各方火灾隐患整治职责明确的基础上，保证这些职责得到落实的制约机制必须健全、有效。为此，各地应当将消防安全纳入社会治安综合治理、创建平安地区以及创建文明城市、文明单位等工作之中；上级政府对下级政府、本级政府对所属各部门以及有关单位应当进行消防安全专项检查和考评，考评结果应当与有关领导的政绩和利益直接挂钩；重大隐患长期不改或导致火灾危害的，应当根据各方职责履行情况依法逐级追究有关人员的责任。
（四）坚持多措并举，实现标本兼治。火灾隐患的整治是一项复杂的系统工程和社会工程，必须运用法律的、行政的、经济的、文化的以及技术的等多种手段，做到多措并举、综合防治、标本兼治。一是充分运用法律武器，强化火灾隐患责任追究，加大火灾隐患的违法成本，依法整治火灾隐患。二是有效运用各种行政管理手段，不断改进消防监督方法，加大监督力度、强化指导服务，同时协调有关部门，积极落实有奖举报、隐患公告、责任承诺、挂牌督办、专项整治、联合执法、检查考评等有效措施，对火灾隐患实施综合治理。三是积极探索运用经济杠杆促进火灾隐患的整改。如：建立高危行业消防安全风险金制度；建立社会消防安全基金并对火灾隐患整改项目优先提供信贷支持；实行浮动保险费率使之与保险标的的消防安全状况挂钩，等等。四是加强消防新产品、新技术的研制开发和推广应用，强化消防产品质量监督，积极培育消防技术服务中介组织，认真落实专家论证制度，逐步推行消防安全性能化评估，为火灾隐患的预防和整改提供有力的技术支撑。五是加强消防安全文化建设，普及消防宣传教育，积极开展舆论监督，着力增强全民的消防安全素质，为从根本上防范和消除火灾隐患奠定坚实可靠的社会基础。
（五）完善消防法规，健全制度体系。消防法规是用以整治火灾隐患的依据和武器，也是预防和整治火灾隐患的根本性措施。认真做好消防法规的创制和修订工作，构建一个有利于隐患整治、不利于隐患存在的科学完备的制度体系，是保证火灾隐患防治工作取得实效的关键。一是要认真抓好《消防法》修订工作。《消防法》是我国消防工作的基本法律，综合防治火灾隐患的基本要求和基本措施（包括本文前述的加强源头控制、明晰各方责任、健全制约机制、综合运用的多种手段等），都应当在这部法律中体现出来。应当减少对违法行为的执法前置，适当增加当场处罚和强制执行的内容，加大对火灾隐患及各违法主体的惩戒力度。修订工作要坚持积极、稳妥和与时俱进的原则，尽可能将近期对消防工作尤其是对整治火灾隐患的研究成果采纳其中，使之成为适应社会主义市场经济时代特点的、科学的、管用的法律武器。二是要创制和修改消防行政法规或规章，加强消防法规体系配套建设。从防治火灾隐患的角度来看，当前重点需要考虑的是：第一是修改完善建筑工程消防监督审核验收、消防产品质量监督等执法工作程序；第二是完善社会消防安全教育制度；第三是明确消防安全性能化评价的合法性地位及相关规则；第四是确定消防技术服务中介组织的准入条件、服务范围及行为准则；第五是建立社会及单位消防安全考核评价体系；第六是健全消防安全责任及火灾隐患责任追究制度。三是要加强消防技术标准建设。消防技术标准是消防行政执法所须遵循的重要依据，但目前我国技术标准建设严重滞后，有的标准内容明显不合国情，制约了消防执法特别是火灾隐患整治工作的开展。应当按照“服务发展、保障安全”的原则，加强标准创制组织、改进标准创制方法，适当引入听证程序，加快消防技术标准制定和修改工作步伐，力求标准内容与时代接轨、与国情相符，从而为依法整治火灾隐患提供有力的保障。
葛洪正
