2004年公安部在全国范围内开展“火灾隐患大排查、大整改、保安全”活动以来，各级公安消防机构在政府的统一领导下，突出重点、条块结合，通过建立重大火灾隐患政府挂牌督办、新闻媒体曝光监督等制度，切实加大监督处罚力度，有效地发现隐患、整改隐患，遏制了重特大火灾，尤其是群死群伤火灾高发的态势，在“整改火灾隐患、构建和谐社会”的道路上迈出了坚实的步伐，为社会经济的快速发展提供了良好的消防安全环境。
火灾隐患的产生、发现、整改是一个动态的过程，有其特定的内在规律。通过对其规律的研究，有针对性地建立火灾隐患整改的长效机制，才能最大限度地减少火灾隐患的产生，及时发现已形成的隐患并依法督促整改，形成良性循环，切实扭转当前依靠“运动式”的方法整改火灾隐患的做法，结合防火管理社会化工作的推进，落实对火灾隐患的长效监管措施，形成对火灾隐患全方位的监控体系。
社会化是近几年来在媒体上出现频率较高的一个词。消防工作是社会事务管理工作的一个组成部分。适应社会经济发展的趋势，加快社会化进程是消防工作发展的方向。消防工作社会化，涉及到的面很宽，无论是防火、灭火、队伍建设管理等，都面临着社会化发展的问题。通过一系列政策引导和探索，当前在消防宣传培训、消防中介服务等方面，我们取得了一定的成绩，积累了一些经验，为加快消防工作社会化进程奠定了基础。通过公安部61号令的贯彻执行，单位消防安全主体责任意识得到了一定加强，为消防监督从大包大揽式的检查向单位依法自律、公安消防机构抽查监督的模式过渡提供了条件。通过对近一年多来火灾隐患整改工作进行分析，我们不难发现，火灾隐患“边整边冒”的情况在一定范围内相当严重，不仅影响“大整改”活动的成效，更是对现行消防监督管理体制提出了新的挑战。因此，在现行的消防监督模式下，只有通过推进防火管理社会化进程，构建火灾隐患查改长效机制，才能实现防火工作的“长治久安”，为构建和谐社会提供良好的消防安全环境。
一、火灾隐患大量存在的原因。
消防法制意识淡薄，是火灾隐患大量存在的重要原因，在公安消防部门发现的重大火灾隐患中，绝大多数是由于单位不遵守国家相关消防法律法规形成的。特别是在易燃易爆单位和公众聚集场所，由于这些单位不遵守消防法律法规，在建设（新建、改建、扩建、室内装饰）过程中，没有通过设计和消防部门审核，擅自开工建设，或虽经消防部门审核但在施工中擅自变更，从而形成严重违反现行消防技术标准的隐患。这类隐患一旦产生，整改难度往往很大。特别是易燃易爆工程项目，如果在周围环境和总平面布置上留有隐患，整改难度就更大。消防安全意识不适应消防安全管理的需要，是火灾隐患大量存在的又一个方面。在消防管理工作中，公安部61号令的真正落实，是一个漫长的过程，它必须以全民消防安全意识的提高为基础。在当前全民消防意识还不很强的情况下，消防安全责任的不落实，也会直接导致火灾隐患的大量产生。化工行业的盲目蛮干、安全疏散通道堆放杂物堵塞、建筑自动消防设施擅自关闭、电气线路乱拉乱接等火灾隐患，与全民消防安全意识都有十分密切的联系。消防行政处罚手段不适应消防工作发展的实际需要，是火灾隐患“边整边冒”的又一个重要原因。随着社会主义法制的不断健全，消防法律法规也得到了快速发展。特别是在控制“源头性”火灾隐患的产生方面，规定了停产停业、停止使用等严厉的处罚措施，对加强消防监督的源头管理起到了重要作用。但就目前社会经济发展的状况来看，对于大量存在的堵塞消防通道、防火卷帘下堆放物品、安全门上锁、疏散指示标志损坏等习惯性违法行为，消防法本着教育与处罚相结合的原则，在处罚过程中设置了责令限期整改这一前置条件，由于这类隐患整改比较简单，公安消防机构复查时往往都合格，也就不能实施处罚，单位也就难以吸取教训，导致复查后又我行我素形成习惯性违章。既浪费了有限的消防监督警力，又有损于法律的严肃性。相反，正是这些习惯性违章行为，导致火灾时自动消防设施失效、安全疏散不畅，往往造成人员伤亡，甚至是群死群伤。因而加快研究法律手段消除这些“顽症”，是有效预防火灾隐患“边整边冒”的重要方面。在当前全民消防安全素质不是很高、单位消防安全责任主体意识还不是很强的情况下，切实加大对这类行为的有效处罚力度，是推动单位落实主体责任意识的迫切需要，也是巩固隐患整治成果的关键所在。今年，我省颁布实施的《江苏省农村消防管理办法》在这一方面取得了突破性进展，但对于公众聚集场所大量集中的城市仍是一个空白，必须引起社会的高度关注。
二、防火管理社会化，是消防监督工作发展的迫切需要。
改革开放以来，消防监督面临的任务较以前有了巨大的变化。经济总量的不断翻番，社会单位数量的裂变，客观上导致了全国6000多一线消防监督警力与社会发展的严重不适应，在一定程度上导致了近几年全国范围内“运动式”的消防安全专项治理活动一个接一个，虽然在一定时间和范围内取得了成效，但很难达到“治本”的目的。面对严峻的形势，公安部门作了很多探索与尝试，并且取得了一些成绩，但是离“整改火灾隐患，构建和谐社会”的要求仍有很大差距。从内部讲，我们首先是不断规范消防监督执法程序，出台了建筑审核管理、火灾原因调查、消防监督检查等规章，并随着形势的发展及时进行修订。这些规章的出台，较好地适应了消防法制化进程的需要，对提高公安消防部门依法行政起到了积极作用，使全国的消防监督水平在短时间内得到了很大提高。再就是从提高消防监督人员的业务素质入手，提高监督人员发现火灾隐患，指导单位整改火灾隐患的能力。多年来，通过部队院校培养和地方院校人才的引进，监督人员的整体业务素质得到了提高，特别是岗位资格制度的推行，有力地推进了消防监督人员专业化发展。从社会面上来看，消防设施施工企业专业资质制度的推行、消防设计专家会审制度的实施、消防设施检测等中介服务的探索，在一定程度上整合了社会资源，提高了消防监督的针对性，缓解了消防监督力量匮乏的形势。但是另一方面，随着消防监督分工的日益完善和消防法制建设的不断推进，监督警力严重不足的矛盾也将更加突出。因此，公安部及时出台了61号令，推进单位落实主体责任，实现自我约束、自我管理，将公安消防部门从大包大揽的“保姆式”监管工作中解放出来，采取对单位的监督抽查来实施消防监督。这虽然是一个很好的做法，也是发展的趋势，但是由于国民消防安全意识还没有达到这一要求，“跨越式”的发展还不适应实际工作的需要。这种监督抽查方式，必须建立在单位消防法制意识相当强的基础上，才能达到消除火灾隐患的目的。因此，无论从我们面临的任务还是现有的消防监督体制来看，必须全面依法推进防火管理社会化，充分发挥单位和社会各部门、各种组织在火灾预防中的作用，结合社会主义市场经济体系的建立和完善，利用法律和经济杠杆的作用，推进单位依法自律管理工作的落实，实现政府相关部门齐抓共管，扭转长期以来公安消防部门“单打一”的局面。
三、防火管理社会化是构建火灾隐患查改长效机制的重要内容。
防火管理社会化包含二层含义：一是单位依法自律，二是相关政府部门共同管理。构建火灾隐患查改长效管理机制的重要方面，就是通过相关制度的建立和落实，形成对火灾隐患查改工作全过程经常性的监督机制。通过法律、法规的健全，将单位消防安全状况作为相关职能部门经常性的监管前置条件。当然，减少政府部门对单位的干预，是行政审批改革的方向，也是保障社会经济快速发展的需要。但是，消防安全是社会公共安全的重要组成部门，必须纳入经常性监督的范围。特别是在当前消防监督盲很点多的情况下，很有必要在经常性监管方面加大力度，适当增加前置条件，以督促单位依法加强管理，提高全社会消防安全意识。就现阶段的情况来看，防火管理社会化必须落实几点工作。一是建立、健全消防中介服务体系，为防火管理社会化提供基础。消防中介服务涉及到设计咨询、工程监理、消防设施检测、消防安全知识培训、消防安全评估等多个方面。目前，由于缺乏统一的管理，各地在消防中介管理方面都处在摸索阶段。因此，很有必要从法律的角度规范消防中介服务，对中介的类别、设置条件、法律责任等作出明确规定，推进消防中介服务健康有序发展。在此基础上，将消防安全培训、消防工程施工监理、设施检测等日常性技术工作，交由中介组织完成，解放有限的监督警力。从目前其它行业的管理来看，环保、安监、交通秩序管理部门已将工程的环境影响评价、易燃易爆项目的安全性评估意见、交通流量分析报告等作为行政审批的前置条件，既减轻了这些行政管理部门的工作量，又提高了审批的技术含量。按此思路，建筑工程的消防审核，如果有具备相应资质的中介部门进行技术审查，消防部门只进行行政审批，既可解决警力不足的问题，在一定程度上也缓解了消防部门专业技术人才匮乏的矛盾。针对全民消防素质不高的情况，法律虽然规定单位必须进行宣传培训，但是由于缺乏相应的标准和内容规定，缺乏考核机制，往往很难保证培训的落实。如果这些工作由中介组织完成，无论是培训质量还是培训面都会有很大提高。对于单位消防安全管理状况，由于公安消防机构依法实施抽查，很难全面掌握情况，特别是规章制度的建立及执行情况，通过抽查更难保证全面性。如果单位委托中介组织定期进行全面评价，则情况可能会有很大好转。二是中介组织提供的相关材料与相关部门的日常监管有机结合，是提高单位自觉管理的有效手段。对单位防火工作的管理，有法律和经济两种手段。现阶段，我们重视法律手段，但是经济手段利用得很少。如果能在工商、税务等部门的定期检验工作中增加单位消防管理评估内容，必将有力地促进单位增强防火意识，及时发现和整改隐患，从而将消除火灾隐患变为一种经常性的工作。在经济手段上，将评估结果与保险等费率挂钩，对评估中存在问题的，要相应增加保险费率，提高单位违章成本；对防火工作做得好的，要降低保险费率，鼓励单位在消防安全方面增加资金投入。当然，经济手段不仅在保险方面，还可以延伸到税费等有关方面。三是实现中介管理与行政监督的有机对接，提高行政监督的控制能力。防火管理是全社会的共同责任，防火监督管理也不应全靠公安消防部门。当中介服务发展到适当时期，全民消防安全意识有了较大提高时，对单位消防工作的监督管理，完全可以通过法律途径在公安、税务等职能部门的日常管理中体现，消防部门才能真正实施监督抽查。只有当对单位的经常性监督工作真正得以落实时，防火工作社会化才能有较好的基础，火灾隐患查改的长效机制才能真正开始运行。
构建火灾隐患查改的长效机制，应该是一个复杂的系统工程，涉及到政策、法规、消防监督管理模式和机制，以及消防工作社会化的程度。其中消防工作社会化，又受到前几种因素的制约。只有当防火管理社会化程度达到了相应的水平，才有可能真正形成火灾隐患查改的长效机制，才能真正做到及时发现火灾隐患、消除火灾隐患、并有效遏制新的火灾隐患的大量产生。在现行的监督管理体制下，只有充分发挥单位在防火管理中的积极性，依靠相应的中介组织的技术支持，将防火监督的职能有效地分解到相关职能部门，齐抓共管，才能真正提高公安消防机构驾驭火灾形势的能力，尽快形成查改火灾隐患的良性工作机制，为构建和谐社会创造良好的消防安全环境。
无锡支队防火处处长 杨正国
